集体森林资源产权制度立法存在的问题

冯丽伟　董　红　孙万里

摘要:建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度,集体森林资源产权制度改革才能取得成功,林业产业才能得到又快又好的发展。

关键词:集体林产权 立法

1 传统立法的局限性

传统的林业体系是指建立在社会主义计划经济条件下,以国家社会行政管理和其他社会主体的被动参与为主要形式,以追求森林资源的经济效益为主要目标,以政府管理为前提条件的林业发展模式,与之相适应的产权立法模式就是为了体现和保障传统林业发展,是对产权立法原则、目标及具体法律活动进行规范的活动。而现代的林业体系则是建立在市场经济条件下,以国家政府为引导、社会主体主动参与为形式,重视追求森林资源的生态、经济及社会协调统一,以实现林业经济、环境保护和社会共同进步为目标,以社会主体积极主动参与为前提条件的林业发展模式。因此,立法的目的及功能都应发生重大转变,不仅是为了维护传统的单一的经济利益,而是从全局出发,合理调整社会利益。《森林法》试行法案从1979年通过至今,已几经修改,立法原则也随着时代的变迁发生了重大变化,森林资源的生态功能、生态效益逐渐得到重视,森林资源作为维持全球生态平衡的重要自然因素,在整个环境构成中都占据着不可替代的地位,森林资源生态系统的重建已从理论研究阶段上升为国家生态安全建设政策的重要内容,因此,森林资源产权立法必然已无法适应经济社会的变化,满足不了经济发展的要求,不能从林业发展的多个方面保障改革的顺利进行,存在很大的局限性。新的森林资源产立法将从恢复和保护森林生态系统、维护分属产权利益的高度出发,将有关森林资源产权的权限集中研究,将分散的义务统一规划,促使有关立法站到一个新的高度上来。

2 地方性立法的缺失

我国是一个自然条件复杂、社会经济发展不平衡的多民族国家,森林资源在不同地区的经济责任和生态任务都存在较大的差别。我国立法应根据不同地区的经济、社会和自然条件的差异性,依法提高地方或区域立法权限和立法质量,在确定法律内容时要因地制宜,充分调动地方立法的积极性和主动性,通过寻找各方利益的平衡点制定有利于各方发展的法律制度,在实现全局可持续发展基础上不损害局部地区的经济利益。重点解决传统立法中忽视区域经济差别的缺陷,改变传统的生产资料所有方式,分化了原有的权利义务关系,从保护森林资源本身,维护公众利益的角度出发,对森林资源产权的归属、流转等一系列权属进行明确划分。

由于我国森林资源分布不平衡,类型多种多样,地域间森林资源主导功能差异较大,为此林权立法不可能对复杂多样的地理环境与森林资源产权作出统一的规划,故而必须要求地方在现有的立法权限内对其发展和管理做出具体规定。虽然我国现有的有关林权的地方立法数量较大,但多存在特色不明,大部分都是国家立法的翻版,在具体章节内容上照抄照搬国家规定,缺乏创造性,未能突出地方特点;立法滞后,规章制度不能及时跟进,地方重点不明确,立法速度和质量明显跟不上发展的需要,如南方的大部分集体林区是外商投资的重点,外商关于产权明晰的需求强烈,但大部分省、区、直辖市关于此项的规定尚属空白;介于集体森林资源产权的特殊情况,民主社会参与率显然太低,立法专业性与民主性没有紧密结合;缺乏创新,部分地方法规规章内容陈旧,立法用语不规范、漏洞较多,法律法规未能适应时代的变化。集体森林资源产权立法改革没能够尊重各地传统产权的知识与规则,吸纳其合理成分,且我国的制度改革历来是自上而下、整齐划一,改革内容常常与当地传统产权知识与规则相矛盾,这不仅加大了制度成本,而且妨碍改革目标的实现。因此,强化各个地方部门的立法权限,在遵循最高立法原则的基础上,根据各个地区的不同情况,不仅可以降低制度成本,而且真正能够实现集体林业与社区经济可持续发展的改革目标,制定出有利于本地区发展的有关法律法规。放开一定中央集权,充分调动部门地区的立法积极性,提高立法的实际应用效果,才能促进保护森林资源、促进经济发展,使之逐渐成为我国集体森林资源产权制度的有机组成部分。

3 民主参与程度低

集体森林资源产权制度改革是一项十分复杂的系统工程,必须依靠群众的参与与支持。林业的特殊性决定了林业改革的复杂性,改革实际面广,涉及部门多,与广大林农的切身利益紧密相关,与新农村建设、农村的和谐稳定密切相关,可谓牵一发而动全身。在我国大部分集体林区,林农对于立法的社会参与性程度过低、民主的广泛性不够,制约了林权立法的公平正义。在林权改革的村级实践中,不少村庄的居民对此一无所知,他们不太清楚改革的做法,大部分群众对林业政策缺乏全面的了解,对于集体林权改革的方案也是一知半解,主人翁意识较差,在经济方面也没有认识到深化集体林权改革不仅是保护森林资源的需要也是林业还利于民、让利于民的一项重要举措,思想意识多停留在林权政策只是分林到户的平均主义,没有认识到现有的林权改革是需要通过公平竞争取得林木林地的所有权、经营管理权等实质的收益,因此自觉参与的积极性较低。政府没有充分利用宣传媒体,深入到各级广泛宣传林改的有关政策,没有使得林改政策让干部、群众有充分的知情权,缺显其公正性。

在通常情况下,产权论证与调研过程中所考察的社会层面多停留在政府及其行政管理部门,且征询对象主要局限于少数领导部门,而这些部门领导与行政权之间有直接的利害关系,并不能够代表生产主体的利益。因此,在林权立法的法律规范中,往往给予政府部门以较大的权利,而与林业生产关系息息相关的个体和林农的意见很难得到重视,与林业生产利益紧密相关的敏感和亟待解决的政策问题,如权利主体地位不明、林农利益难以得到落实及政府过分行使行政权能等问题就得不到法律的保障。因此,作好林改工作必须树立兴林为了富民,富民才能兴林的理念,充分调动人民群众的积极性,为林业的改革和发展注入活力。还要充分相信群众的觉悟和智慧,坚持林改依靠林农、成果由林农共享的观念。克服担忧、怕引发矛盾、加重财政负担、涉及面太广、业务量太大等畏难情绪,使林权法律规范必须与权利主体的利益紧密结合,根据形势的变化做出及时有效的调整,要善于利用民意来知道和决策,“让民做主”,只要尊重民意还利于民,法律的合理性以及科学性有了比较可靠的保障,才能通过所有权与经营权的分离,逐步建立起“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度,集体森林资源产权制度改革才能取得成功,林业产业才能得到又快又好的发展。