征地制度探索与合理补偿的确定

周士亚　王伶俐

摘要:征地是国家凭借行政权力将集体土地转为国有土地的强制性过程。随着城市规模的迅速扩张和城市化的快速发展,征地,事实上是新增建设用的唯一来源,无论何种用地性质,凡涉及农用地转非农用地一律通过征收的方式取得。而对丧失了土地所有权和土地使用权的农民集体及农民的补偿原则,则仍以农地的产品价值为依据计算。征地补偿标准与农民集体心理预期价格之间的巨大落差,是造成目前征地难的原因之一。因此,合理认定征地补偿的标准则是整个征地过程的重中之重。

关键词:征地制度 探索 合理补偿 确定

1 土地补偿中存在的问题

1.1 补偿标准偏低 现行的土地补偿标准即未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素,又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素,具体体现在标准较低较死。

1.2 有些土地征收补偿不具体 关于土地补偿标准《中华人民共和国土地管理法》仅对耕地的补偿标准做出了具体的规定,对征收其他土地的补偿标准以及地面附着物青苗的补偿标准和安置标准只做了授权,而未做具体规定。

1.3 土地增值部分被征地农民无法享有,土地征收补偿中存在的一个重大问题,在于农民不能从土地增值中分享利益。政府往往以较低补偿获得土地,再以很高的土地出让金转入市场,实践中,这部分的增值额很大。

2 征地补偿制度存在问题分析

在现行征地补偿制度下,土地出让金与征地成本之间存在巨大的得益空间,征地中多个利益主体的参与,剥夺了本应属于农民集体的潜在利益,这是诱导农民集体向征地单位讨价还价和自发进入土地市场的内在原因。如果按土地产值对农民集体进行的补偿,与城市化发展中土地未来的潜在收益或市场价格水平相去甚远,则加重集体和农民的利益损失。对用地单位而言,征地成本主要由对集体土地所有者支付的土地补偿、安置补助费、地面附着物补偿费、青苗补助费和向国家、政府及有关部门缴纳的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地管理费、农业重点开发建设资金等税费,以及征地过程中发生的交易费组成。征地补偿费计算的依据是被征用土地前三年平均年产值。但由于目前征地已成为新增建设用地的唯一来源,农民集体对征地补偿的要求,已远不满足于现行补偿要求,而要求与土地市场价格接轨,按产值补偿征用的方式很难被农民集体接受。因此,征地总价格构成中也应该含有粮食安全价格和生态安全价格。因此,征地的实施过程已大大压低了征地市场的价格,从而使农民集体在竞争中处于不利的地位。2007年,我县为了改变县城面貌,经省政府批准征用城南四组集体土地150亩,征地补偿标准2.372万元/亩,对外挂牌成交价为38.75万元/亩,两者之间有很大一部分差额,被征地农户难以接受,在项目实施过程中,该组居民自发来到施工现场阻碍施工,要求政府补偿其差额部分。由于现行征地补偿标准计算的依据是土地的年产量,而在法定补偿费用标准内上下浮动的补偿额的最终确定,则受土地被征用前的土地利用能力,被征地单位农村集体经济组织人均耕地的稀缺程度两大因素影响。对区位条件相同而人均耕地稀缺程度不同的两块土地而言,由于其被征用前作为农业用途的收益能力不同和稀缺程度的差异,造成其他

征地中的受益能力呈现出极大的差异

3 合理解决土地补偿标准措施

《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款明确规定;“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一法律规定为土地征收补偿提供了坚实的法律指向和法律依据。一般来说,土地补偿的原则有三个方面,即直接补偿与间接补偿相结合的原则,货币补偿与非货币补偿相结合的原则,从宽补偿与从商补偿相结合的原则,如何确定合理的补偿标准对维护农民的利益有着重要意思。合理的征地补偿标准,首先遵循公平原则和市场原则来确定。

3.1 确定征地补偿费的价格内涵。根据我县实际,征地补偿已具备有强烈的市场化倾向,按土地的市场价格对农民集体进行补偿已成为发展的必然趋势。因此,应明确征地补偿费的价格属性,并明确征地价格的内涵。

3.2 以土地市场价格为依据确定征地补偿标准,取决于他们对土地市场价格的认识程度,而合理公平的补偿无论在买方还是在卖方看来,都应该是合理的市场价值或卖者愿意,买者能接受的价格。困此,征地价格可以通过有资质的单位评估后由征地双方确定。以土地市场价格为依据确定征地补偿标准,体现了农民集体对土地的权利,体现了市场经济公平竞争的原则。

3.3 以农地转用后土地用途确定土地补偿标准。根据地租理论,农地转用后的增值中含有农民集体应得的部分而征地使农民集体丧失了获取这种潜在收益的权利,从而有悖公平原则。因此,土地市场价格应以农用地转用后的土地用途为依据确定,国家同时应制定相关办法,明确参与收益分配的对象和比例。

3.4 以区片确定土地补偿标准。在农地转用过程中,农民集体的土地被征收后,往往是同一地块有不同的补偿标准,有高有低,如今年我县引进化工项目用地需80亩土地涉及到我县陈家港镇沙荡村二组和海安集村五组,由于人均耕地不同(沙荡村二组人均耕地1.62 亩,海安集村人均耕地0.718亩),土地补偿相差0.853万元,但土地的价值是平等的,产出的效益是相同的,被征地农民难以接受,落实土地补偿有一定的难度。笔者认为,同一区域,同一地类土地补偿标准应该是相同的。

3.5 实行按价征地在市场经济条件下进行征地补偿的必然选择。征地区片综合地价是由地方政府组织评估并发布的一定区域的征地价格的平均水平,主要受区域内农用地的质量状况,人均耕地水平和区域位置状况、农村社会经济发展水平等因素影响。从政策改革的衔接性和可操作性角度考虑,征地区片综合地价可以仅考虑给被征地农民和集体的经济补偿部分,即由农用地质量价格、农用地社会保障价格和失地农民教育费用分摊等部分构成。国家应研究进一步规范和理顺征地过程中的税费体系,减少税费项目,统一税费标准,以解决目前征地过程中“搭车”收费过多、过滥等现象。目前在征地过程中,用地单位支付的相关税费种类繁多,数额在征地总费用中所占比重也较大,提高了用地单位的用地成本,也影响了被征地农民利益保障,建立合理的征地价格构成体系。