解读澳大利亚国防安全城对华政策

周　辉

21世纪被称为“亚太世纪”，凸显出亚太地区在国际舞台上的重要地位。作为美国的盟友，澳大利亚在亚太地区享有独特的战略地位。澳政府历来十分重视亚太地区，将其作为制定国家安全战略的核心关切和重要考虑。不难看出，澳政府亚太战略的未来走向，对这一地区战略格局的演进有着不可忽视的影响力。

2009年5月2日，澳大利亚总理陆克文在首都堪培拉发布了名为《在亚太世纪保卫澳大利亚：2030年的军力》(以下简称《白皮书》)的新版国防白皮书。这是陆克文出任澳大利亚总理以来颁布的第一部《白皮书》，也是自2000年以来澳大利亚首次颁布《白皮书》。新版《白皮书》突出了浓重的“亚太元素”，详细描述了澳大利亚未来20年的国防和军队发展规划，指明了澳军以提高海、空军作战能力为重点的新方向，彰显了澳大利亚多年来追求的“亚太安全观”，即以“称霸亚太“为战略目标，借助与美国等西方国家的“盟邦”和“伙伴关系”，共同保护澳大利亚的国家安全及其在亚太地区的核心利益，并推动2020年建立“亚太共同体”。

就中国而言，陆克文政府的对华政策无疑是各方关注的焦点。更值得一提的是，长达140页的《白皮书》竟然以相当篇幅渲染“中国威胁论”，称中国军事现代化引发了周边国家的不安，将澳大利亚对中国的防范心理暴露无疑。虽然澳大利亚政府一再辩解扩充军力并非针对中国，仍希望与中国保持接触与合作，但无论是澳大利亚舆论还是国际媒体均将二者紧密联系起来，充分显示澳大利亚政府对华政策的复杂性和矛盾性。

战略环境：中美力量消长改变亚太战略格局

澳大利亚政府历来重视对国际战略环境的考虑，这实际上成为其制定国家安全政策的重要依据和出发点。澳大利亚认为，自第二次世界大战以来，全球范围内的政治、经济、军事力量的分配和美国在世界政治格局中的战略地位是影响澳大利亚国家安全战略的最重要因素。在澳大利亚人的战略视野中，澳大利亚享受了几十年的太平盛世，这很大程度上是因为澳大利亚的“铁杆盟友”美国在亚太地区居于战略主导地位，给该地区带来了前所未有的和平与稳定。显然，美国是澳大利亚人最大的“靠山”，而澳美联盟更是澳大利亚国家安全战略中的基石。

然而，新版《白皮书》却明确提出一个引发广泛争议的观点，即二战以来澳大利亚国家安全的基石——亚太地区以美国为主导的战略格局可能将要结束。《白皮书》分析指出，随着世界经济危机的不断加剧，冷战以来所形成的“这一秩序正由于经济的改变而转变，并开始带来战略力量分配的变化”，导致美国在亚太地区的战略地位呈现衰弱的趋势，而亚太地区”战略竞争升级带来的风险可能会难以预测。”这意味着在未来几十年内，美国一旦失去在亚太的主导地位，将会给该地区带来新的不确定性因素，而由此引发冲突的风险也在攀升。

在澳大利亚人看来，这种变化是由诸如中国这样的新兴大国的崛起造成的。澳大利亚认为，中国有潜力在2020年取代美国成为世界上最大的经济体，并成为亚太地区和全球经济活动的主要“驱动力”。《白皮书》还预言，中国将成为亚洲最强大的军事力量，并引发邻国对安全的担心。澳大利亚2000年国防白皮书的起草人，悉尼洛伊国际政策研究所的休‘怀特教授认为，中国可能不会对澳大利亚构成直接威胁，但是中国的崛起却在改变这一区域的力量对比。他说“权力转移对美国的主导地位带来前所未有的挑战。而美国的主导地位正是过去几十年维持亚洲稳定和澳大利亚安全的重要因素。中国对美国主导地位的挑战，削弱了澳大利亚的国防政策的基石，并带来严峻挑战。“

澳大利亚虽然并未指出受到了来自某一特定国家的威胁，但却在《白皮书》中大肆渲染“中国威胁论”，作为美国的一个密切的军事盟友，其背后的用意却是不言自明的。

亚太战略：坚持以澳美联盟为战略基石

无论哪届政府，亚太地区都是澳大利亚最为关注的区域。新版《白皮书》明确提出，从北亚到东印度洋，澳大利亚在广泛的亚太地区存在着长远的战略利益，因此，该地区的稳定对于澳大利亚的安全来讲至关重要。为此，陆克文领导的澳大利亚政府上台后，就开始重新审视其以往的亚太战略。根据对《白皮书》的分析可以看出，在现实的国家利益面前，澳大利亚政府更倾向于以务实的态度来调整现有的亚太战略，但无论如何变化，澳大利亚仍会坚持以澳美联盟作为其亚太战略的基石。

巩固澳美联盟的战略基石，借此提高自身战略地位。

1951年澳美订立了盟约。此后，澳大利亚一直强调与美国形成这种联盟的重大意义。澳大利亚历来是美国最忠实的盟友，几乎参加了二战以来美国在亚洲发动的所有战争。冷战后，澳大利亚仍继续把维护美国在亚太地区的主导地位，作为其国防政策的基石，对美国新亚太战略持积极配合的态度，有意使澳大利亚成为美国在亚太地区的战略立足点，并甘愿成为美国在亚太地区的“代理人”。为此，美国不仅提高了与澳大利亚的防务合作水平，而且加强了在这一地区的军事存在。

澳大利亚政府认为，澳美联盟使美国介入亚太事务，在平衡和抑制潜在敌手方面发挥了重要作用。因此，《白皮书》明确指出，澳大利亚在新时期应当加强与美国的结盟关系，以巩固美国在亚太地区安全格局中的主导地位，使澳大利亚在区域安全方面更有分量、更重要，从而提高澳大利亚在美国心目中的战略地位和作用。

加强在亚太地区的影响力，实现“称霸亚太”的战略目标。

此次《白皮书》发布有个大背景，那就是从澳大利亚最近几年的军事战略调整来看，除了印度洋之外，它日益重视太平洋，并着眼于加强其在亚太地区的影响力，积极向该地区拓展军力。随着中国，印度的迅速崛起，澳大利亚逐渐沦为亚太地区的“二流国家”，这对其“称霸亚太”战略目标的实现无疑是重大打击。仅仅在20年前，澳大利亚的经济实力还能在亚洲名列前茅，仅次于日本——不管是和印度还是和中国比都要强。但是天枰转换得如此之快，如今这些国家已经超越澳大利亚，成为亚太地区的强国。显然，作为南太平洋的头号军事强国，澳大利亚并不甘心自己的“沉沦”，骨子里仍希望有朝一日“东山再起“，实现从“南太霸权”向“亚太霸权”的飞跃。正如休，怀特教授所言，在这个被称为“亚太世纪”的时代里，当澳大利亚的邻国正在取得飞速发展的同时，澳大利亚应该不甘于继续做中等区域强国。他说“长期趋势表明，澳大利亚已经别无选择，要么增加国防开支，要么接受战略地位逐步下降的现实。”

为了实现“称霸亚太”的战略目标，澳大利亚政府借颁布《白皮书》之际，强势推出了总价值超过1000亿澳元(约合720亿美元)的庞大预算案，雄心勃勃地发展海、空军力量。细细分析这个预算案可以看出，澳大利亚海军是头号受益者，其中以新建12艘潜艇的计划最引人瞩目。与现役型号相比，新

艇的吨位更大，续航时间更长，并配有射程2500千米的对地巡航导弹，能够对潜在对手形成可靠的战略威慑。同时，澳海军还将装备8艘多用途护卫舰和至少3艘“宙斯盾”防空驱逐舰。以后者为基础，澳有望获得参与美国主导的“弹道导弹防御计划“的资格。在空中力量方面，《白皮书》确认将从美国采购100架F-35“联合攻击战斗机”，用于替换老旧的F/A-18战机。F-35兼具空战与对地打击能力，到2020年左右，澳大利亚将成为该机在亚太地区的第一大用户。陆克文称，为确保规模空前的军购计划顺利付诸实施，澳政府将逐年增加防务预算，在2018年前的年均增长率预计为3％。

大幅调整军事战略，从“本土防御”转向“越境防卫”

2009版《白皮书》包含的政策导向，摆脱了以往的保守思路。澳大利亚《时代报》认为，今日的澳军已不再满足于本土防御和维护周边和平，而是希望以更积极的姿态，在远离本土的地区独立开展行动。这意味着自上世纪70年代以来历届澳大利亚政府所承袭的“本土防御政策”已被摒弃，彻底转向“越境防卫战略”，显然是为了配合其实现“称霸亚太”战略目标的重要举措。

澳大利亚防务问题专家坦特教授分析认为，摒弃“本土防御”举动的真实意义在于，澳防务政策从此将与美国的全球战略规划紧密相连，而这里面主要有两点考虑其一，充当一个美国委任的区域霸权：其二，在美国全球的力量投送中担任“远征军”的角色。

强化“自力更生”原则，以减少对美国的战略依赖

澳大利亚把澳美联盟视为国家安全政策的基石，这种对世界头号强国——美国的依赖性已经深深植入其国家观念，并反映在新出版的国防白皮书中。然而，有分析家认为，作为华盛顿在亚太的重要盟友，陆克文政府急于借《白皮书》出台史上最大的国防预算案，不仅反映出澳大利亚对中国的微妙心态，也暗含着对美国的地区影响力式微的担忧。《白皮书》虽然预言，美国在亚太地区的主导地位不会在2030年前被削弱，而澳大利亚在短期内被袭击的机会也“很小”。但是，澳大利亚显然担心，中国的崛起将代表自19世纪末美国崛起以来最大的全球力量转移，迟早会改变亚太地区的战略格局，从而有可能对澳大利亚构成安全挑战。

随着亚太战略格局的变化，特别是美国战略地位的日益衰弱，自二战以来在防务上严重依赖美国的澳大利亚将面临严峻的挑战。其实，澳大利亚的担忧并非空穴来风，二战的惨痛教训一直让澳大利亚记忆犹新。第二次世界大战爆发后，大英帝国自顾不暇，澳大利亚一直仰仗的“靠山”变成了“冰山”。1941年日军南进太平洋，军事力量虚弱的澳大利亚危在旦夕，全国陷入一片恐慌之中。如今，澳大利亚又开始担心历史悲剧可能会重演。因此，澳大利亚政府在强调澳美联盟重要性的同时，又希望减少对其盟友美国的依赖性，提出澳军应该走“自力更生”的发展道路，大力加强国防军队建设，不断提升军事实力和战备水平，增强独立抵御外敌入侵的能力。

当然，澳大利亚政府又强调这种“自力更生“是有限度的，因为澳大利亚国防军受到国防预算和国防工业能力的限制，不可能发展成为一支完全独立的军事力量，仍然离不开美国在情报与侦察，太空系统、通信以及后勤保障方面的支援，特别是美国的“核保护伞”。而且，澳大利亚如果遭遇比自己实力强大的敌国入侵，必然会寻求美国的军事介入。

重视应对非传统安全威胁，积极参与区域内非战争军事行动

从传统安全的角度来看，澳大利亚认为他们的国家是安全的，因此将更加重视非传统意义上的安全威胁。进入新世纪以来，澳方一直认为，“全球化”在给澳带来经济增长，新的出口市场和技术移民的同时，也加快了现存和新威胁的影响和重要性，缩短了反应时间，增加了不确定性。澳大利亚认为，尽管其国家利益不是广泛分布在世界各地，但“也不是随着离我们边界的距离远近而成比例下降”，而且“使我们远离世界许多冲突的地理位置”并“不能阻断非传统性安全的威胁”，其中包括经济危机、气候变化，恐怖主义。大规模杀伤性武器扩散，海盗、毒品、非法捕鱼等跨国有组织犯罪以及传染性疾病等全球性问题。为此，澳大利亚必须调整其以亚太为重点的安全战略，以更好地应对非传统安全威胁所带来的挑战。

加强区域多边合作机制，推动建立“亚太共同体”

澳大利亚政府认为，加强多边合作机制是维持亚太地区和平与稳定的有效措施。《白皮书》提出，澳政府将积极推动2020年建立“亚太共同体”，将其作为美国、日本、中国，印度、印度尼西亚和其他区域国家进行对话、协商与沟通的战略平台，以加强亚太国家间的政治、经济和安全合作。

对华政策：合作与防范两手准备

西方世界出了一位会讲华语，知晓中华文化的澳大利亚总理陆克文，曾引起中国人的广泛关注，并且对中澳关系的发展充满了期待。然而，澳大利亚国防白皮书拿中国崛起说事、大肆渲染“中国威胁论”，似乎让人感受到理想与现实的巨大差距。其实道理很简单，国家利益是澳大利亚人制定其对华政策的出发点，无论哪位领导人上台都不能改变这个事实，而被视为“亲华“的陆克文总理自然也不能例外。归根到底，澳大利亚的对华政策是从本国利益出发，充分考虑中国的战略地位，发展趋势以及影响中澳关系的美国因素，经过审慎分析与判断才制定出的。

重视发展对华关系，大力加强全方位合作

随着经济上的快速发展，中国逐渐成为亚太地区经济发展的重要“驱动力”，硬实力和软实力不断提升，战略地位和国家形象发生深刻变化，在国际上发挥了积极的、建设性的作用。澳大利亚政府认为，中国的“崛起”是地区内最强大的地缘政治力量，只有在中国积极参与地区事务的情况下，澳利益才能获得最好的保证，澳必须在双边、多边和全球事务中加强与中国的合作。而澳大利亚主流社会也普遍认为，中国是澳大利亚重要的贸易伙伴，澳大利亚应该加强而不是削弱与中国的关系，特别是要搭乘中国经济的快车实现本国经济的振兴。如今，席卷全球的世界经济危机使澳大利亚遭受沉重打击，国家经济正陷入衰退之中。为了早日从经济困境中走出来，澳大利亚政府必须加强与中国的经贸接触与合作齐心协力，共渡难关。毫无疑问，务实的澳大利亚政府会继续同中国展开全方位的合作，因为只有这样做才最符合澳大利亚国家利益的需要，也必然成为其对华政策的理性选择。

大肆宣扬“中国威胁论”，军事上加强对中国防范

“中国威胁论”似乎成为今年澳大利亚国防白皮书的最大“卖点”。《白皮书》多次提到中国军事力量发展对地区局势的影响，声称“中国将成为亚洲头号军事强国”，“如果不进行详细的解释，其军事

现代化的规模、步骤和结构可能引起他国的担忧。”为“敦促”中国进一步提升军事透明度，《白皮书》还声称，考虑到中国近年来的军力建设有“超越台海”的趋势，北京”有必要说服周边国家，让后者确信中国的崛起不至于削弱他们的主权。”此外，《白皮书》还着重强调，随着世界政治、经济重心的转移，新兴强国与西方势力发生摩擦的几率有所增加，因此，澳大利亚必须加速强军，以防被卷入可能出现的局部战争。对此，澳国防部长乔尔。菲茨吉本的表述更为直白。“中国是这个时代最大的变数，”他在一封电子邮件中写道，“值此经济衰退时期公布《白皮书》，对保证国防经费的稳定投入至关重要。”尽管陆克文总理辩解说，澳大利亚扩充军力并非冲着中国而来，但国际舆论普遍把澳扩军与中国联系起来。

其实，对于国防白皮书中长篇累牍赘述中国威胁的说法，澳国内也有着很大分歧。澳大利亚广播公司在报道中说，白皮书中提出的军事战略似乎是基于与中国“打一仗”的假设之上的，而大多数人认为这是不可能的。《悉尼先驱论坛报》5月3日说，《白皮书》的主要作者迈克。佩苏略在《白皮书》发布之前曾前往中国说明情况，但中国对此并不买账，一名中国外交官员表示，中国本来期望陆克文成为中美之间的桥梁，”但现在看来，他似乎要站在美国一边与中国作对”。连此前曾公开指责陆克文成为”中国巡回大使“的反对党领导人马尔科姆特恩布尔也表示，白皮书只花了两页不到的篇幅提出政府的大规模军购计划，却将大部分篇幅用来”着重阐述如何防范与中国可能发生的主要冲突”，实在有点过头了。

坚持“一个中国”政策，维持台海局势稳定

关于台湾问题，《白皮书》虽然重申澳大利亚政府长期坚持的“一个中国”的政策，但依然认为台湾问题是一个潜在的安全威胁，任何战略上的失算可能导致亚太地区的不稳定，甚至引发中美之间的激烈对抗，因此，涉及台湾问题的有关各方必须共同努力，确保台海局势朝着和平的方向发展。其实在台湾问题上，陆克文总理算是一个明白人，他青年时期曾在台湾求学，后曾在中国作过外交官。可以说，他对台湾问题有深刻理解，认为“台独”意味着战争，坚持“一个中国”政策，有利于亚太地区的和平与稳定。

结语

中国和澳大利亚都是亚太地区的重要国家，两国关系存在着巨大的合作潜力和空间，对亚太地区的和平、稳定与发展起着不可忽视的作用。近年来，中澳关系渐入佳境，处于历史最好时期，两国确立了“21世纪互利共赢全面合作关系”，建立了“战略对话机制”，经贸合作不断加强，中国跃居澳第一大贸易伙伴，双边贸易额屡创历史新高。特别是熟悉中华文化的陆克文出任澳大利亚总理之后中澳两国人民对深化两国关系充满了殷切的期待，而陆克文本人也对深入发展两国关系抱乐观态度。然而，从澳大利亚新颁布的《白皮书》可以看出，澳大利亚在制定亚太战略和对华政策时，仍未能摆脱西方“强而必霸”的冷战思维，集中表现在大肆散布“中国威胁论”，甚至第一次在官方文件中公开把中国作为“假想敌”。其实，这是秉承了美国国防白皮书散布“中国威胁论”的传统，是以美国为主的西方国家散布“中国威胁论”的延续。不可否认，随着中国实力增强，中国军力会相应增强，但并不意味着中国会用武力去解决问题。一个国家的威胁，不在于其实力，而在于其意图和行动。中国一贯强调和平发展，主张通过外交与和平手段解决国际争端，而不是诉诸武力。虽然中澳两国关系正处于历史最好时期，但澳大利亚政府一定要谨慎处理双方面临的问题和挑战，放弃陈旧，过时的冷战思维，以更加务实、理性的态度来处理对华关系。只要双方共同努力，在政治上和谐相处、经济上共同发展，文化上相互借鉴、安全上互信协调，陆克文时代的中澳关系依然会有一个美好的发展前景。