论永包制

李作峰

[摘要]现行农地产权制度已成为农地流转、规模经营的主要障碍，亟需改革。土地私有制的改革方案不适合我国政治、经济与社会的生态环境。因此，农地永包制已成为具有中国特色推动农地产权制度改革和农地有序流转及规模经营，并进而实现农业现代化的可行的路径选择。为此，需要按照农地永包制的创设原则，采取渐进式的两步走战略：第一步，实现农地长包制；第二步，实现农地永包制，并对相关法律制度进行创新与完善。

[关键词]永包制；农地产权制度；农地流转

[中图分类号]F321[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0102－04

推动农地有序流转和规模经营是实现我国农业现代化的必由之路，这已基本成为理论界的共识。但对如何有效实现农地流转和规模经营，研究者尚存不同的观点。笔者认为，在现行农地产权制度的框架下无法实现，而土地私有制又不适合我国政治、经济与社会的生态环境。因此，农地永包制不失为一种具有中国特色的推动农地产权制度改革和农地有序流转及规模经营，并进而实现农业现代化的路径选择。为此，需要采取渐进式的办法，对相应的制度进行创新与完善。

一、现行农地产权制度已成为农地流转的主要障碍

总揽现代化国家农业产业链的发展过程，可以发现如下规律：即土地的积累和市场流转－土地规模经营－家庭农场－农产品合作社－农产品深加工现代股份公司。从这个“路线图”可以看出，现代农业产业链的源头是土地的积累，发展的起点和动力是土地的市场流转。

我国农村土地流转从上世纪80年代中后期已经兴起，但至今它的发展始终不畅，每年农村通过农户自发的土地使用权流转率仅为1％～3％。2005年农业部在农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示：全国土地流转面积占总耕地面积的9.1％，其中东部为9％、中部为11.6％、西部仅为3.86％。主要表现为：农地承包合同的不确定性，手中握有发包权的村级集体经常根据自身需要变更承包合同；土地流转的随意性，多数流转没有建立稳定的流转关系；流转合同不规范或无合同；流转双方主体不合法；农户间自发无序流转；行政不当干预；随意改变土地用途；流转纠纷呈增长态势；等等。

农地使用权流转的有序推进受到了许多制约因素的影响，如土地使用权流转缺乏市场化机制、农村土地流转存在着一定的封闭性及农村社会保障、金融制度的缺失等，而根本的制约因素则在于现行家庭承包责任制框架下的农地产权制度。农民拥有的土地承包经营权是一种在广度和深度上都受到许多限制的产权。这种不完全的产权制度极大地影响了农户的长期预期规划，大大减少了农户的固定资产投资，也挫伤了农民的劳动及学习新知识、进行技术创新的积极性，削弱了农业生产的经济效率，并进而导致了土地流转的梗阻和已流转土地的低收益、高成本现象。因此，要有效推动农地流转和规模经营，必须改革现行农地產权制度。

二、农地私有制不适合我国政治、经济与社会的生态环境

为了解决上述问题，一些同志提出农地私有化方案，就是把现有的农村土地全部分配给农民个人所有。这种主张的出发点是要使农民获得最充分、最坚实的土地权利，从而为土地流转、规模经营创造条件。这个出发点是无可非议的。但笔者认为，农地私有制不适合我国政治、经济与社会的生态环境，是不可行的。

第一，从政治方面来说，我们是社会主义国家，这一根本制度决定了我们农村的土地制度不可能实行私有化。在探索农地流转和规模经营的路径时，不能不考虑到人们思想中的这种较为根深蒂固的认识。“所有权远不只是一种财产权的形式，它具有十分丰富的经济内涵和政治内涵”。

第二，从经济方面来说，土地所有权和使用权的直接结合，是典型的小生产经营，小生产与现代市场经济不相适应。如果实行农地私有制，那么大量农业用地就将转为其它产业用地，耕地面积将更加紧张，从而危及农业的基础地位；分散的小农占有会成为农地规模经营的主要障碍，农地流转的凝固程度将比任何一种所有制形式都高；在实际操作中会使一系列矛盾激化，实施成本太高。

第三，从社会方面来说，农村的社会公共服务都是建立在土地集体所有制基础之上的。教育、文化休闲、公共安全、公共物品的供给、福利共济等等，构成了社会公共事业的主要内容。这些正是社会主义在农村最有价值、最具有制度色彩的部分。土地公有的观念已经深入人心，如果废除公有，会引起社会的动荡与不安。

第四，从世界经验来看，当前许多发达国家出现了去私有化的倾向，出现了实行土地公有化的主张和趋势。以上表明，农地私有化是极度不明智的，这将会直接导致部分农民的生存问题和一系列的政治、经济与社会问题。

三、农地永包制是农地流转路径的必然选择

现行家庭承包责任制框架下的农地产权制度已不适应农村生产力发展的需要，而农地私有化改革方案又不适合我国政治经济与社会的生态环境，因此，只有另外探索应对之策。党的十七届三中全会把土地承包期由“长期不变”改为“长久不变”，这是第一次正式写进中央文件中，为实行农地永包制奠定了政策基础。笔者认为，农地永包制不失为一种具有中国特色的推动农地产权制度改革和农地有序流转及规模经营，并进而实现农业现代化的路径选择。

(一)必要性分析

永包制使农地经营模式有了比较准确的发展方向，是对家庭承包责任制的创新，它适应了农村市场经济发展的要求，比较彻底地解决了农村土地的产权问题，提高了农民对土地的预期。农地经营模式从家庭承包责任制向家庭永包制过渡对完善农村土地立法，推动农地有序流转和规模经营具有重大作用。

1永包制突破了家庭承包责任制的局限。永包制继承了家庭承包制的合理“内核”，即以家庭为单位，具有家庭承包责任制的某些特点。但是又突破了家庭承包制的范畴，农民的承包权不是暂时性的、短期性的，而是永久占有，是对家庭承包权承包期的无限延伸。任何一种改革的决策，都不可能十全十美，都有利有弊、有得有失。由承包制发展到永包制，是利大弊小，改革成本低、经济效益好的良策，是解决“三农”问题及建设社会主义新农村的一项法制保障。

2永包制为农地流转创造了必要条件。在家庭承包制的框架下，农地流转有一个难题，就是承包农户既不是土地的所有者，也不具有一定的物权，解决不了有偿流转的难题。而在永包制的框架下，农民直接拥有对承包地的财产权，消除了家庭承包责任制对农地流转的制度性障碍。乡村集体与农户之间在土地上的行政关系变成了契约关系，定期契约变成了一次性契约，节约了谈判成本和契约成本，缩小了经营边界，减少了阶段性分配费用和集体的管理费用，这些都为农地流转创造了必要条件。

3永包制为农业可持续发展提供了保障。由于农地使用权的永久性，农民不再担心对土地进行长

期投资后，不能及时收回土地收益。这就为农民进行长期投资提供了动力机制和收益保障机制，实现了土地的收益内部化。因此，永包制解决了农民不敢投资和土地投资不足及肥力日趋递减等问题。另外，在永包制的框架下，农地变成了真正的生产要素，具有保值、增值功能。许多存款和投资于股票、债券的资金会转向投资于土地，这既解决了农村投资长期不足的问题，也扩大了土地流动的范围、频率和速度，促进了农村地产市场的完善，从而为农业的可持续发展提供了保障。

(二)可行性分析

实行永包制不仅是必要的，而且具有可行性a

1封建社会的永佃制是永包制的历史渊源。永佃制是作为土地使用者的佃农，依约向土地所有者的地主交纳地租，从而拥有永久使用其土地经营农业生产的一种租佃形式。永佃制的基本特征是土地所有权与使用权相分离，地主享有土地所有权，负责缴纳税赋，有权收取地租，但对土地使用权不得干涉，不能随便增加地租和收回耕地。农民租种土地享有永久使用权，并且可以将使用权买卖、典押、继承或出租，土地所有权转移不影响永佃权。永佃制与永包制之间的区别，在于土地所有者与使用者之间权利义务有些不同。永包制下土地使用者不必向所有者缴纳绝对地租，而是按要求交纳一定的税收。而作为土地所有者的集体经济组织和作为终极所有者的国家，负有为农民提供社会化服务的义务。然而，永佃制仍然不失为今天把承包制引向永包制可资借鉴的经验，为永包制作了历史的铺垫。

2家庭承包责任制为永包制奠定了坚实基础。我国农民自己选择了家庭承包责任制的土地制度，他们对承包制怀有深厚的感情和真诚的拥护。两轮承包的亲身经历，特别是我国已实行工业反哺农业、城市支持农村和免征农业税、种粮直补等一系列惠农政策，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，使他们深信改革农村土地产权制度，并不一定要实行私有制，而是要使现有农地制度不断得到完善。因此，采取由承包制到永包制的变革，符合农民稳中求变的心理，必将受到他们的欢迎和拥护。

四、农地永包制的创设思路

农地永包制的创设思路是：坚持农地所有权与使用权相分离的原则，通过给农民完整永久而有保障的农地承包经营权即使用权的途径，使农地具备市场流转的产权条件，推动农地的市场流转，从而形成农地规模经营的形成机制。这个思路体现了淡化所有权，强化使用权，“不求所有，但求所用”的现代土地使用理念。

(一)界定农地永包制的概念及特点

农地永包制是指在家庭承包责任制的基础上，以农户为基本单位，以一定时点的人口为依据，延长农地使用权的期限为无限期，扩展深化农地使用权的权能，强化使用权的财产权和分配权，同时国家对使用权人提出一定责任要求的一种农地使用经营模式。

由上述概念可以看出，农地永包制具有如下特点：

1主体的多元化。永包制的主體不再如承包制那样把主体限制为农村集体经济组织的成员，而是取消了承包制主体的身份、地域等资格限制。可以依据不同的标准对永包制的主体进行若干分类：初始主体与传来主体、物权性主体与债权性主体、既得性主体与期待性主体、成员主体与单位主体、个人主体等。永包制主体的多元化打通了大量资本流向农村的通道，使作为一种珍贵稀缺资源的土地能够通过市场实现最优化配置和利用。

2权利的物权化。永包制的最大特点就是农地使用权被使用权人永久性享有。使用权与承包权既可以统一于主体，也可以单独存在。使用权人对土地具有更大范围的更灵活的处置权，即除土地所有权、土地非农化及抛荒处置权以外的所有处置权。永包权的物权化，可以使“权利人享有永久、稳定的财产权利，获得物权法的保护，能够有效排斥来自第三人的干涉和侵害，并且能够使该项权利进入交易过程，形成交换价值。”

3义务的法制化。农地使用权人必须遵守国家法律和产业政策的规定，按照规定的用途使用土地，不得转为工业用地和房产开发等非农用地，永久性耕地绝对禁止改变使用方向。为了防止土地任意抛荒，农地使用权人要承担生产责任，每年要有一定的生产成果基数，而且要随着生产力的发展而逐步递增。永包的土地必须按规定交纳土地增值税等税收。如违反了法律的上述规定，土地的所有者要依法通过回购的方式收回土地，终止永包关系。

(二)农地永包制的创设原则

1强化土地使用权原则。市场经济越发达、越成熟，使用权就越重要，使用权的相对独立性就越强，这是现代物权变化的基本趋势。我国农地产权制度的发展也应适应这一发展趋势，农地永包制的创设要体现这一原则。在永包制下，土地所有权属于乡村集体和国家(笔者主张农地所有权应逐步由集体所有制向国家所有制转变，下文论及)，使用权永久承包给农户，所有权与使用权相分离，但这种分离不同于现行家庭承包责任制，而是要强化土地使用权，淡化土地所有权。当然，淡化土地所有权并不是否认、贬低所有权，只是为了更加突出使用权的作用。

2强化土地资本的自然属性原则。土地具有资本的二重性：自然属性和社会属性。现行家庭承包责任制强化的是土地资本的社会属性，即突出农地作为农民就业和社会保障的功能。永包制的创设要强化土地资本作为一种有用物、一种财富的自然属性，强化土地资本对于利润的追求。土地对于所有者而言是资本，那么所有者把土地投资(永包)给使用者后，就有权依法收取各种土地之税。农地对使用者而言也是资本，那么使用者就有流转、盘活土地的处置权。从而形成土地所有者与使用者之间以及使用者相互之间的市场关系创新机制，使土地流转的产权制度障碍得以解决。

3强化社会保障机制原则。如果没有配套的社会保障机制的确立，任何一项制度的推行都难以实现。农地永包制作为建国以来第三次农地产权制度的深刻变革，更有赖相关配套制度来作为保障。主要是：现行土地承包制度在相当程度上被赋予了农村社会保障的功能，要推行农地永包制，就必须弱化以至完全消除承包土地的社会保障功能，建立健全农村土地保障的替代机制。因此，永包制的创设要有破有立，一方面破除现行土地承包制度；另一方面要同步推进农村各项社会保障制度的建立。

4避开土地私有化原则。一些批评者认为，农地永包制就是私有制，这是一种误解。农地永包制与私有制有本质区别：一是所有权归属不同。农地私有制是农地的所有权归私人所有，而农地永包制则是农地的所有权归集体或者国家所有，农民只有使用权而没有所有权。二是使用权权能不同。在农地私有制下，农地的所有者对农地拥有绝对使用权，而在农地永包制下，农地的使用者对农地只有相对使用权，即只有在法律规定内的使用权。如果农地使用者违反了法律和国家的产业政策，所有者就有权收回农地，这基本上类似于公司企业一样的法人财产权，与私有制下的使用权权能有本质区别。永包制的创设要注意避开土地私有化，要使土

地所有权牢牢掌握在集体或者国家手中。

(三)农地永包制的实现需两步走

农地永包制是继中国解放初期的土地改革、二十世纪70年代末和80年代初的农地家庭承包责任制以来的第三次土地制度大变革，这一制度的变迁是全局性的。考虑到我国正处于社会主义初级阶段的基本国情。哝村生產力的发展状况以及农民的心理承受能力等因素，农地永包制的实现不可能一蹴而就，而需要采取渐进式的两步走战略。由于永包制是一项复杂的系统工程，限于篇幅，以下仅对永包制的操作作方向性概述。

第一步，实现农地长包制。落实党的十七届三中全会提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的精神，在现有农地集体所有制的框架内，变农地有时限承包即30年承包为长久承包，使新型农地产权制度得以初步建立。

1转变村集体组织的职能。在长包制阶段，村集体组织的角色定位应是由农地所有者向国家管理农地的代理者转变的过度阶段，即继续保持其作为农地所有者的地位不变，但其职能要作相应转变：不再向农民提供和调换农地，农地的配置主要靠农地流转市场来诃节；村集体组织的职能主要是为农地流转、农业生产提供服务，保证国家的农业产业政策在农村的贯彻执行。

2扩大农民土地使用权的权能。现有农民土地使用权的权能包括占有、使用、收益和部分处分权，部分处分权包括转包、出租、互换、转让、股份合作5项。长包制要再增加2项权能：继承和抵押。这样，农民土地使用权的权能便具备了完整性和市场交换的产权条件，土地成为完整的资产，从而促进土地流转的实现。

3培育和规范农地流转市场。一是培育农地流转的中介组织，使其真正履行“中间保有，再行转让”(购进农地使用权再转让给愿意多经营土地的农民)的职能。二是扶持持有绿色证书的专业农民，使其实现农地的规模经营、专业化经营和土地资产的保值增值。三是对农地流转资格作出必要限制。农地流转限定在农民之间进行，不准将农地流转给非农民；制订农民拥有农地的最高限额和最低限额的资格条件，以防止农地面积过于悬殊和没有稳定收入的农户无地，以确保其口粮。

4构建长包制的保障机制。完善相关法律法规，建立承包地长久继承权的人口增减调节机制，切断人口增减与土地调整的联系。修改国家、集体征地补偿标准和办法，变按30年补偿为按长久补偿，补偿费全部给被征占土地的农户，从而切断国家、集体征占土地与土地调整的联系。将农地经营使用权全部落实到户，并制定禁止收回承包地的法律法规，使农民真正享有农地长久稳定的产权。制定严格的禁止农地非农使用的国家产业政策，并保证真正贯彻落实。

第二步，实现农地永包制。制定土地财产法，明确承包土地的财产权，变农地集体所有制为国家所有制，变农地长久承包为永久承包，使新型农地产权制度得以完全确立。

1实行农地国家所有制，村集体组织只作为国家管理农地的代理人。因为实行农地永包制以后，如果土地还由集体所有，那么农地就无法进行社会化配置，跨区域流动的障碍就不能突破。变农地集体所有制为国家所有制，符合地权的发展趋势，可以提高农地市场化配置程度和效率，有利于土地管理和土地生产要素在全社会范围内发生作用，也更有利于保护农民的土地产权。

2取消农地流转主体的资格限制，建立统一规范的农地流转市场。取消农地流转主体的身份、地域等资格限制，农地流转既可以在农民之间进行，也可以在农民与非农民之间进行，还可以在非农民之间进行；既可以在本地主体之间进行，也可以在本地主体与外地主体之间进行；取消使用权主体拥有农地的最高限额和最低限额的限制。但是，土地的用途一定要符合国家的产业政策。建立规范的区域性、跨区域性以及全国性的农地流转市场，使农地的流转得以顺畅进行，使土地资源在全国范围内得以最优化配置。

3创新农地流转载体，实现农地使用权证券化。由于土地属于不动产，且难以分割，其流动范围、速度、方式都受到限制，这就要求对土地流动的载体进行创新。为此，可以走农地使用权证券化的路子，推行农地使用权证制度。农地初始使用权确定后，给使用者颁发农地使用权证，作为农地使用权交换的标的上市交易。按照农地产权变更登记制度，实现农地使用权的二次分离和再分离，农地所有权主体只与最后登记在册的使用权主体发生契约关系，从而大大简化农地流转环节，节约交易成本，促进农地使用权流转完全市场化。

4构建永包制的保障机制。在永包制的框架下，要完全消除在长包制下残存的农地作为口粮最后保障的功能，代之以城乡一体的完善的养老、医疗、教育、生育、伤残等社会保障机制，还农地完全的生产要素性质，充分发挥其经济功能。完善农村土地税收制度，开设土地增值税等税种，增值收益在所有权人、乡村代理人、使用权人之间按各自的地位、作用和投资进行合理分配，以作为永包制的利益调节机制。

[责任编辑：唐守祥]