推进体制机制创新加快发展循环经济

吕正春　荀福文

[摘要]资源短缺和环境污染是目前制约经济社会健康持续发展的主要障碍因素。加快发展循环经济，在推进地区建设中统筹考虑资源投入和环境代价，实现自然生态与经济社会的良性互动，是破解环境与发展矛盾的治本之策。

[关键词]资源约束；环境污染；循环经济；资源再利用；治本

[中图分类号]F2O，F205

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)06-0038-02

当前金融危机引起能源原材料价格大幅走低，许多再生资源循环利用企业由于市场空间遭受挤压而利润骤减，导致一些地方对发展循环经济的热情降低，使得循环经济工作更趋边缘化。随着《中华人民共和国循环经济促进法》自今年起的施行，如何进一步推进体制机制创新，加快我国循环经济发展，具有十分重大而紧迫的现实意义。

首先，发展循环经济有助于改造提升传统产业，是促进老工业基地转变经济增长方式、走新型工业化道路的必然选择。我国的资源型工业省份，传统工业比重占到70％强，长期积累的结构性矛盾突出。以辽宁为例，按照东北老工业基地振兴规划，今后全省重点建设先进装备制造业和重要原材料工业两大基地，预期产值之和超过全省规模以上工业企业总产值的四分之三，在强力拉动工业经济增长的同时，其所产生的高能耗、高排放现象短期内难以避免。通过发展循环经济，对能耗高、污染重、效益差的工业企业进行搬迁改造，推动产业结构调整和横向耦合，开展企业间物流和能流的梯级利用，有利于加速传统产业重组和产品升级换代，促进经济增长方式转变，从而不断加快新型工业化建设的步伐。

其次，发展循环经济有助于缓解资源约束压力，是加快构建新型产业体系、实现可持续发展的基础条件。我国传统老工业企业对资源依赖程度较高，能源消耗量巨大。据测算，目前我国万元工业产值平均能耗、水耗分别为发达国家的4倍和2倍；万元工业增加值取水最近400立方米。为欧美国家的5至8倍；吨钢综合能耗高于1.15吨标准煤。在有限的资源存量和环境承载力条件下，通过大力发展循环经济，充分利用当地废弃资源和共生伴生的矿产资源，延长和拓展生产链条，有利于构建新型产业体系，促进资源和能源利用效率最大化，提高产业竞争力和区域的可持续发展能力。

第三，发展循环经济有助于推动资源再生利用，是培育新的经济增长点、实现经济与环境“双赢”的有效措施。随着工业化和城市化进程的加快，我国生产生活废物产生量逐年增加，但再利用率较低。其中，工业固体废物的综合利用率不足40％，而污水处理能力虽比1995年增长10倍，但处理量只增长3.3倍，水体污染严重且难以短期解决。在大力发展循环经济和生态工业过程中，通过建立生活污水处理同用和生活垃圾及废旧物资分类回收系统，从区域性、结构性角度统筹考虑废弃物的综合利用，充分开发多种再生资源，变废为宝，可以形成新的经济增长点，从根本上消弭自然生态系统和经济社会发展之间的矛盾。

第四，发展循环经济有助于减轻环境污染，是改善生态环境状况、提高人民群众生活质量的根本出路。2008年我国化学需氧量和二氧化硫排放量分别比上年降低6.97％和8.36％，继续保持双下降的良好态势，但万元工业产值废水、废气和固体废物排放量绝对值依然较高。通过发展循环经济，狠抓源头削减、过程控制和末端治理等环节，进一步控制污染物排放总量，可以最大限度地降低生产生活对自然生态环境的负面影响，更好地体现以人为本、全面协调可持续发展的本质要求，使广大人民群众生活质量得到明显改善。

相对于传统经济发展模式而言，循环经济体现了一种新型价值观、生产观和消费观。目前，国外发展循环经济的主要模式有：一是在企业的层面上建立的小循环模式，最著名的是美国的杜邦化学公司。在原料的替代上，该公司寻找到一种对环境危害最小的原料来控制对环境的污染，同时他们让这个车间的废物到下一个车间变成它的原料，通过组织企业内各工艺之间的物料循环，延长生产链条，减少生产过程中物料和能源的使用最，最大限度地利用可再生资源，尽量减少废弃物和有毒物质的排放，废物通过这种梯形利用越来越少，最终形成“零排放”。二是在区域的层面上，有丹麦的卡伦堡模式。卡伦堡工业区根据自身的资源情况，按照工业生态学的原理，通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间的代谢和共生耦合关系，使一家工厂的废气、废水、废渣、废热或副产品成为另一家工厂的原料和能源，建立工业生态园区。如把发电厂的热供给炼油厂和制药厂，同时解决周围居民的供热；发电厂脱硫产生的硫酸钙是石膏板厂的原料，同时硫酸可以被制成稀硫酸；发电厂用燃煤产生的粉煤灰来铺设公路，并供给小型的水泥厂；炼油厂的废水又可以供给发电厂用来冷却。这样在发电厂、石膏板厂、炼油厂、制药厂之间形成了一种循环关系，企业之间形成了共生，保证了资源的合理利用，形成了经济发展和环境保护的良性循环。三是在社会层面上，做得比较好的是日本。日本资源有限，所以特别注重资源的再利用，尤其强调建立循环型社会。一方面政府推动构筑多层次法律体系，另一方面要求企业开发高新技术，首先在设计产品的时候就要考虑资源再利用问题。日本的资源再生系统由3个子系统构成：废物回收系统，废物拆解、利用系统以及无害化处理系统。此外，同时要求国民从根本上改变观念，在全社会形成发展循环经济、节约能源资源和保护环境的氛围。

近几年，我国在先行试点过程中，各地注重从当地实际需要出发，坚持“政府主导、公众参与，市场运作、法律规范，重点突破、兼顾社会”的原则，紧密结合当地资源和产业结构特点，形成了各具特色的循环经济模式，不断加大防治污染和环境保护的力度，在确保经济快速增长的同时，有效地减缓了环境污染加重和生态破坏加剧的趋势。但从总体上看，循环经济作为一种新的发展模式，当前在我国仍处于初步发展阶段，特别是一些长期制约经济快速增长的结构性矛盾尚未从根本上解决，高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式特征依然存在，万元生产总值能耗和主要污染物排放强度降幅不大，生态环境遭受破坏现象时有发生，可持续发展面临着较大压力。

当前，各地应当紧紧把握重要战略机遇期，借鉴国外先进经验，通过政府推动、企业带动、社会联动等方式，切实把发展循环经济作为学习实践科学发展观的具体举措，作为推动老工业基地振兴的重大战略选择，作为加快新型工业化建设的有效途径真正落到实处。而要提高循环经济发展水平，必须进一步加快体制和机制创新。

第一，强化组织领导和规范管理，进一步理顺推进循环经济发展的统筹协调工作机制。坚持“政府统一协调、部门分工负责、公众广泛参与”原则，健全综合

管理手段，督促各地完善循环经济管理机构，明确相关部门的职责分工，加强循环经济各层面之间的组织协调和管理。实行抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。严格依据本地区污染物排放总量和建设用地、用水总量控制指标，切实采取节能、节水、减排等具体措施，推广应用新技术、新工艺、新设备、新材料，开展节约降耗，提高资源利用率。在微观层面，以鼓励企业推进清洁生产、改造落后工艺、延伸产品链条为重点，着力构建企业废弃物和副产品循环利用的生态链网；在中观层面，以促进共生耦合、培育生态产业链条为核心，着力构建生态园区循环体系；在宏观层面，以倡导绿色消费、促进可持续发展为动力，着力构建节约型社会大循环。

第二，加强地方立法和规划编制，进一步建立健全有利于循环经济发展的政策法规体系。新近出台的《循环经济促进法》明确了规划编制的相关程序和内容，为各地开展具体实践提供了法规依据。当前，各地应进一步规划和调整本地区的经济和产业结构，充分发挥地方立法权优势，强化产业政策的系统性和规范性。特别是从管理制度、激励措施和法律责任等方面，制定和完善具有地方特色的配套法律法规和技术政策，明确消费者、生产者、公众、企业以及当地政府在发展循环经济中的责任和义务，不断完善政策法规体系建设。

第三，切实加大科技研发力度，进一步提高循环经济发展的技术支撑和创新能力。科技进步是提高资源利用效率的关键条件，是推动循环经济发展的重要支撑。目前循环经济应用技术的研究探索相对滞后于实践，如果不加快相关领域的科研工作，势必严重影响循环经济的健康发展。必须进一步强化科技研发，把循环经济链接技术列为优先和重点领域，纳入研发计划，加大投入力度，组织联合攻关。在大力推动社会协作和产业链、消费链耦合的同时，积极开发引进重点行业的关键链接技术和再生资源利用技术，进一步加强信息咨询服务和技术推广应用，不断促进废物的再利用和资源化，最大限度地提升资源利用效率。

第四，积极构建新型经济评价考核体系，进一步完善循环经济多元化投资机制。《循环经济促进法》要求尽快建立以生产者为主的责任延伸制度，生产者不仅对产品本身质量承担责任，还依法延伸到承担产品废弃后的同收、利用和处置等责任；对能耗、水耗超过国家规定总量的钢铁、有色金属、煤炭、电力等重点行业，实行严格的监督管理制度。特别是必须健全完善循环经济评价考核体系，消除以GDP指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端，通过综合运用财税、投资、信贷、价格、收费等政策手段，调节和影响市场主体的行为，建立自觉节约资源和保护环境的机制，使循环利用资源和保护生态环境有利可图，使企业和个人对生态环境保护的外部效益内部化。与此同时，应加大财政资金保障力度，将发展循环经济作为专门科目纳入年度预算，依法安排专项配套资金，通过对相关产业活动给予税收优惠、对重大项目实行投资倾斜、支持循环经济关键技术研发等方式，健全完善激励机制，促成资金投入多元化，调动各行各业发展循环经济的积极性。

第五，大力倡导“绿色消费”理念和行为，进一步营造加快循环经济发展的浓厚氛围。从现实情况来看，部分政府、企业以及相当数量的公众对推进循环经济的价值和策略仍然缺乏足够关注，社会认知状况亟待改善。因此，必须充分利用各种媒体和手段，切实加强宣传教育，对落实《循环经济促进法》进行深度引导，在全社会积极倡导绿色生产、生活方式和健康文明消费。加大公众参与力度，树立节约一切资源的绿色消费观，改变消费意识和消费习惯，鼓励家庭自觉购买环境友好型产品，构建绿色消费体系。注重发挥政府的表率作用，健全政府绿色采购制度，优先采购再生利用、环境标志产品和通过清洁生产审计及ISO14001认证的产品，促进机关、企事业单位、公民和行业协会等主体自觉养成资源节约和环境友好的行为方式，从而有力地推动我国经济社会全面协调可持续发展。

责任编辑亦文