“大纪检组”的三门峡实验

石　破

中纪委9号文件、10号文件发出后，河南很多地方还在观望，但三门峡市在大纪检组改革的基础上进一步对文件进行了突破，揭示出基层纪检工作的真实生态。

“现在我们市纪委已有正县级干部47人，如果根据中纪委文件，再按这个职数配齐50％的纪律检查员、监察员，一共是70人，市里哪个部门也没有这么多正县级干部!”河南省三门峡市纪委分管干部室的常委余秋华兴奋地说。对于一个专司纪律检查和行政监督的部门来说，纪检干部的职数、排位从来不是一件小事。多少“扯不断，理还甜”的问题由此而生。

2008年底，河南省三门峡市纪委、监察局撤销对所驻在单位的一对一派驻，实行完全独立于驻在单位的“大纪检组”制。纪检组的规格也由原来的副县级提升为正县级，10名新的正县级纪检干部也应运而生。随着“大纪检组”的推出，以及纪检干部政治待遇、社会地位的显著提高，是否公众将收获一个基层纪检监察工作的新局面?

为什么恨举报者

2009年6月24日上午，三门峡市林业局办公楼603室，市纪委第八纪检监察组设在这里，他们分管监督的单位为市林业局、水利局、农机局、槐扒黄河提水工程管理局、市残联及市扶贫办。

第八纪检监察组的副组长马焕春，原为三门峡市某局纪检组长。谈起工作职位的变化，马焕春说：“原来一对一的派驻，杂事多。班子成员各有主要任务，纪检组长还分管其他科室……纪检干部都想与局长搞好关系，监督谈不上。你要敢在党组会上提批评意见，一把手当着其他党组成员的面，哗哗熊你一通，你的面子往哪儿放?因为监督太认真而受打击报复的纪检干部，没有，因为能当上纪检组长的人都不憨。人家是正职，你是副职，适者生存，你得自我保护。”

“原来相当一部分局委纪检组的人都很自卑，没有归属感。”三门峡市纪委常委余秋华说，“人家各单位的业务是主业，纪检工作被看成副业，纪检组长啥都往后排，老是揽些杂事，自己的活都没时间干。现在市纪委编制136人，一半人员是县级干部。大家都觉得充实，有进步空间了。”

既然派驻单位的纪检组长吃力不讨好，为什么还会有人愿意去当纪检组长呢?余秋华分析说，他们主要是看中了这个副县级的职数。“有的纪检组长兼任单位党委副书记，排名在局长之后。一大部分人原来在单位做行政副职，想从纪检组长这个职位向上转，如果没有这个因素，100％的人想当行政副职，也不愿意干纪检组长。”余秋华说。

由于纪检组长在单位党委书记领导下工作，监督主体与责任主体不允作用发挥不出来。甚至有的单位出了问题，纪检组长还来回跑，想办法摆平。

现在的干部体制下，评价单位副职工作好坏，决定其升迁贬黜，单位“一把手”的意见很关键，颇具威慑力。纪检组长监督“一把手”要冒很大的风险。往往被“一把手”认为是不和谐因素，“我有问题你就去查，不想混了?”

三门峡市纪委特约研究员尚柏仁说：“现在不管是评先、提拔、晋级、行风评议、民主测评等都搞票决制。这是有问题的。因为干活的人，心思都在干活上；不干活的人，心思都在拉关系上。票决制看似公平合理，其实不然。纪检干部往往是工作开展越多，得罪人也越多，选票也越少，在其他工作中也得不到有力的配合和支持，处境十分尴尬。”

这种情况下，有些纪检组长的思想产生一定程度的混乱。某局纪检组长曾在民主生活会上说：“我在这个局搞纪检工作十几年，从来没有查过一起案子，没有处理过一个人。”为此而自得。

余秋华常委回忆道：“有的市直单位多年来不查办一起案子。我们发现问题后，纪检组长还当起了说客，这边刚去初核，那边就有反映了。我说你别忘了你是干啥的，你说这话合适不合适?”

另外，一些大案要案不能彻查或草率处置，对检查对象处理过宽，起不到应有的警示作用，使相当部分基层纪检监察干部对搞好纪检工作缺乏信心，对办案或查处工作热情不高，期望值不高。

按说，案件处理该是什么结果就是什么结果，要达到“处理一个人，教育一大片”的目的。但是，现在有些地方，是该刑事处分的党纪处分了，该党纪处分的罚钱了事。对当事人处理得轻描淡写，违法乱纪现象就更变本加厉了。

2001年河南省卢氏县前县委书记杜保乾案发后，处理了几十个县、乡干部，大都从轻发落了。今年5月，卢氏县人大常委会同意对卢氏县原交通局长、县人大代表揣予苏采取强制措施和决定逮捕。揣予苏因涉嫌受贿、巨额财产来源不明被三门峡检察院立案侦查。这个揣局长，杜保乾案发时就曾被查过，却未受严肃处理，直到又贪几百万元，才被戴上手铐。

尚柏仁说：“为什么人们对腐败分子恨不起来?一个单位本来挺稳定，这时有人举报贪官，纪委来查了，大家开始挺高兴，放鞭炮庆祝。后来，随着办案的扩大，一下子牵出很多人，大家都感到危及自身了，不知道明天还会弄谁?纪委把单位的账也抱走了，连油钱都报销不了了。单位形象大受影响，‘文明单位称号取消，全员奖也没有了。而且一两年内，没有人敢用你的干部，怕再出事受影响。等你耽误够这几年，年龄也超了'再也提拔不上了这时候大家就开始恨举报者。”

大纪检组：游击队变正规军

近几年来，中纪委一直强调“纪检监察队伍的统一管理”，深圳、成都、呼和浩特等地都进行了相应的创新尝试。2007年5月，河南省纪委、省监察厅提出了“全面推进省辖市纪检监察派驻机构统一管理指导意见”，鼓励各省辖市因地制宜创新，科学确定派驻机构设置模式。

去年，三门峡市纪委、市监察局提出了建设性意见，并获市委、市政府采纳。在全省18个省辖市中，率先确定了“大纪检组”的模式。河南商丘市纪委跟三门峡纪委同时有这个思路，并进行了先期宣传，但方案最终未获通过。因为这项创新涉及市财政局、组织部、编办等多个部门，有很多困难，没有市委、市政府主要领导的强力支持，很难开展起来。

所谓“大纪检组”模式的具体内容是：市纪委、监察局撤销原有的“一对一”派驻纪检组。成立10个大纪检组，覆盖全市63个设党组的工作部门及直属事业单位等。每组负责6-7个单位。纪检组由现行的双重领导改为纪检监察机关直接领导，力图改变过去存在的隶属驻在部门、监督难等弊端，用三门峡市委书记李文慧的话说，是“我市纪检监察史上的一次重大变革”，也是“目前全省唯一的管理模式”。

这次变革获得了河南省纪委的大力支持和高度关注，并建议他们“分两步走”。去年12月，对三门峡市63个市直单位的十大纪检监察组派驻全部完成，今年春节后，又完成了配套工作。

下一步，三门峡市纪委、

监察局将向设党委部门派出纪工委，与单位纪委合署办公。这两步走完后，三门峡的纪检监察派驻(出)机构统管便会覆盖全市所有副县级以上党政部门。

“大纪检组”成立后，迅速配齐配强了10名正县级纪检监察组长和10名副县级副组长。第八纪检监察组的组长雷雨川说：“大纪检组是正县级规格，这也是监督工作的需要。过去你是副县级，人家是正县级，没法监督。现在咱们到被监督单位那儿一站，不比你矮半截。”

今年6月，中纪委9号文件、10号文件发出后，河南很多地方还在观望，但三门峡纪委迅速组织县、区纪委书记们进行研讨，并起草了《关于进一步加强纪检监察工作的意见》，由市委市政府研究通过后下发，其中的规定对中纪委9号、10号文件有不少突破。

如9号文件要求，县纪检委副书记，干够两届，工作成绩突出的，可以提为副县级。“我们取消了‘工作成绩突出这个条件，”三门峡市纪委常委余秋华说，“他要‘工作成绩突出，还用等10年再提拔?纪委干部查处一个人，往往就得罪一个关系圈，在民主推荐时很吃亏。县、区纪委副书记往往是资历老，工作好，但民主推荐却上不去。我们定的是干够8年，一届半，直接提为副县级。因为10年就是两届，必须得交流走了。”

河南省纪委分管干部室的常委李建设说：“三门峡的十大纪检组，这么多人员由市纪委统管，好比游击队变成了正规军，不是简单相加，而是整体水平提高了，彻底改变了以往看脸色监督的状况。”他希望接下来，十大纪检组能查大案要案。实际情况，仍有待工作检验。

第八纪检监察组的雷组长说：“现在我们的主要工作，一是学习，调研，二是各种制度、文件健全，并逐步开展监督检查。市委李书记说，我们面临新的问题，是如何能够及时了解被监督单位的情况和信息。我们原来与被监督部门都在一个单位，现在还要能‘进得去，增加亲和力，纠正人们认为纪检组就是‘找事，整人的印象。否则人家大小事不跟你说，还要学习驻在部门的业务，不能两张皮。”

雷组长说，大纪检还有一个好处：10个组的人员可互通使用。哪个组办案，人不够用，可从其他组协调。

乡镇纪委书记的迷茫

如果说，与原驻在单位全脱离的大纪检组模式，让三门峡市的纪检干部看到了解决对市直各部门、各单位“一把手”监督问题的希望。那么，更为困难的监督同级党委问题，他们还不敢有更多的话可说。

“监督同级党委，是个敏感的政治话题。高层不提，基层可以做些探索，谁要能突破了这一点，不得了。”三门峡市纪委调研法规室姚主任说。

今年春天，尚柏仁和另一名特约研究员，受三门峡市纪委的委托，对乡镇纪检监察机关办案工作的困难和问题进行调研。他们考察了三门峡的渑池、湖滨两个县区，访谈了几十名乡镇纪检干部。调研中，他们发现，这些乡镇纪检干部多数窝窝囊囊。有的年轻干部提拔时当上纪检书记，但提拔过后，就不想再干纪检了。现任的乡镇纪检书记大多是老同志，资历老，因其他地方无法安置，在这里过渡一下。组织上对乡镇纪检干部的选拔标准，第一条是人老实，第二条是资历老，至于能力怎样，再说吧。“能力强的干部早就让他去当乡长，抓经济了”。

另外，乡镇纪检书记分工过多，其他工作挤占了他的时间。一是乡里干部少，纪检书记确实得兼职，二是他自己也不想专搞纪检，因为这是个清水衙门，又容易得罪人，想躲还躲不及呢。按照国家拨付的经费，乡镇各部门费用都不够，想干事得通过乱七八糟的罚款、账外收入等等。乡镇纪检书记普遍兼管计生、信访工作等。这样好有车坐，年底能发个福利，手里有条子也能报销。

他们还发现，乡镇纪检靠原则办事的不多，都是靠人情在办。乡镇纪委办案经费不足，基本上靠化缘：你这个部门有钱借给我点，有车让我用一下，吃个饭麻烦在你这里报了。时间一长，就不好去查人家了。办案看党委书记脸色。乡镇直属部门负责人有问题，乡镇纪委可以初核，立案要报同级党委同意，县纪委也是这样，虽无明文规定，但你不报告党委就立案了，等于是大不敬。“乡镇纪委有初核权，已很不得了了。”尚柏仁说。

在市场经济的大环境下，乡镇普遍重经济，轻纪检。党风廉政建设年年考察，但都是走形式，主要还是看你经济抓得好不好，城乡面貌有无变化，乡里有几家企业，效益怎么样。

乡镇纪检干部大多家在本地，子女上学、就业等，都与当地有关系，监督干部有后顾之忧。凡是敢于监督的纪检干部，日子都不好过。

渑池县城关镇的纪委书记对调研者说，从大环境来看，纪委的地位是上升了，干部怕纪委，因为纪委能办案，有这个权力。但纪委不办案没有社会地位，办了案又影响稳定，两败俱伤。所以，他们这些纪检干部是主动办案少，被动办案多。

乡镇纪检委办案有三种情况：一是上级批示要查的；二是老百姓反复上访告状，影响大的；三是查其他案件带出来的。凡是案件涉及乡直部门领导人的，必须经书记、乡长同意后才能查。虽然没有这个明文规定，但很多地方都是这样实行的。

因此，现在乡镇纪委查办案件的对象主要是村支书。凡老百姓告状很厉害，领导批示下来，纪委才去查办。然而，除了城中村改造、占地建厂等情况，村干部贪污几十万、上百万的很少。“小干部犯小错误，大干部犯大错误”。他们又不是公务员，不是国家财政支付的对象，但在老百姓眼里，他们的小腐败就是大腐败。有时乡镇纪委没法处理，不了了之。

这种情况下，一些乡镇纪委书记对自己的身份也感到迷茫：我在为谁工作，为谁的利益办事?

在尚柏仁等撰写的调研报告中，他们也提出了乡镇“大纪检组”的设想：“取消乡镇纪委，按照‘毗邻相近的原则，几个乡镇成立一个大纪检组，脱离这个人情网。但三门峡市纪委常委余秋华认为，乡镇纪检委还应该保留，为整合力量，再派驻若干纪检组，5人一组，乡镇纪检书记兼任纪检组副组长，乡镇纪检委负责日常教育管理，并把要办的案件整合起来。目前我们定下来的是，每个县设8个左右大纪检组，管六七个单位，包括四五个局委，一两个乡。

实际上，余秋华是复述了三门峡纪检、监察工作的另一项新规划：撤销县、区直单位原设置的纪检监察机构，设置若干个派驻纪检监察组，每组分管若干个县区直部门和一两个乡镇，乡镇纪委书记任所在组副组长，不参与乡镇党委其他分工。这一思路创新，目前尚属全国唯一。余秋华说：“现在把他们与县纪委挂在一起，超脱了，受乡里的约束少了，他们会真正成为纪检监察工作的有生力量。”当然，三门峡市纪委调研法规室姚主任也承认，严格说，乡镇纪委仍受乡镇党委领导。

今年5月，这项规划以三门峡市委、市政府两办的名义转发，本拟于6月底前完成。但由于金融危机影响，河南省委、省政府今春提出“决战二季度经济战役”，所有工作为此让路，全省机构改革因而推迟。为配合大局，三门峡市纪委改为要求各县区6月25日前报告方案，择机进行。