县政运作的权力悖论

于建嵘　蔡永飞

如果县级党政行“恶政”的能力不受制约，图“善治”的能力却捉襟见肘，则说明县级党政的政治定位、横向政治权力制衡和纵向行政分权都存在根本性的缺陷。

当前县级政权在政治运作中，一方面，有些县级党政负责人利用手中掌握的权力公然抢夺农民的土地、野蛮拆迁居民住房，还把国家司法作为私人工具，对付那些对其提出批评和建议的民众和媒体，甚至对上访民众采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段进行压制迫害。

另一方面，针对近年在全国基层频频发生的官民冲突对抗事件，为数更多的县级官员表示，由于行政体制上许多部门实行垂直管理，县级党政缺乏综合调控能力，没有必要的治县资源特别是行政权力资源，县级党政是以有限的权力承担着无限责任。

这是一个非常明显的权力悖论。如果县级党政行“恶政”的能力不受制约，图“善治”的能力却捉襟见肘，则说明县级党政的政治定位、横向政治权力制衡和纵向行政分权都存在根本性的缺陷。

双重不负责任

共产党的执政党地位决定党权处于行政权等之上，各级人民代表大会也不能离开党的领导。制度设计上，县域范围内党权缺乏任何权力的制衡，对它的制约主要依赖于党内民主和党外监督，而这基本上很难落实：纪委监督同级党委是“以下犯上”难有效果；地方权力机构人民代表大会没有任免和监督县委书记的权力；本县内的新闻监督不太可能，异地新闻监督被禁止；信访制度发生了异化，民众行使监督建议权的合法渠道严重堵塞。现实政治中，对县委书记的制约主要是来自上级党委，但这是天高皇帝远，政治制度上的象征意义大于现实操作层面的实质作用。

因此，在权力的实际运行中，县级党委处于地方的权力制衡之上，县委书记可以有效摆脱各方面的制约和监督。使用公权力与民争利，正体现出县级党政中书记独大和横向权力制约的失衡。

正因为在县级政治生态中难以实现对党权的制衡，目前采用的应对办法是通过中央集权以缩小地方党政的权力。在行政权的纵向分割上，主要是通过将有关国计民生的重要部门如国税、海关、铁道、能源、银行、外汇等划归中央直管，工商等划为省级直管，剥夺县级党政的部分财权和事权。但这些措施损害了县级党政主导本地经济和社会的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。用以扼制地方独大的纵向分权，加剧了县级党政有限权力与无限责任间的结构性矛盾。

更加严重的是，在一个现代国家，一个地方行政区划应有明确的最高责任机构；一个地方的民众，应能找到对其权利、利益负责的最高主政官员。但现实中，县级党政并不定位于此。县委书记可以由上级党委直接任命，而不是真正由县域范围内的党员、人大代表或者民众选举产生，其权力来自于抽象的人民，但对其治下的民众并不负有直接责任。从制度的安排来说，县级政府的权力一来自地方人民代表大会的授权，二来自中央政府的授权。然而在现实中，县长的选举需要上级的备案或批准，对上负责远超过对下负责。

县级党委与政府的不同权力来源，以及政府的双重权力来源，造成了地方党政责任目标的不明确、不清晰，县级党政的有限权力，又无能力对地方事务进行全面管理，最后造成没有哪一个机构、没有哪一个人能对地方负全责。民众在寻求权益救济或有其它诉求时，当地官员能以“没权管不了”来推脱，但当地党政侵犯民众权益时，又没有机构能对其进行制衡，从而造成了矛盾和政治压力向上级政府和中央转移。

另外，县政权力悖论下的县级党政负责人不乏行“恶政”的空间，却缺少“善治”的激励，压力体制促使地方党政领导人不择手段地保护官场的生存权和发展权；干部异地为官制度和频繁调动，使得县级党政负责人对辖区失去了身份认同，失去了对地方利益的长期考量，失去了对辖区民众的道义责任。

实事求是说，目前还没有建立起对县级党政负责人的执政行为进行科学全面评价的标准，也没有建立相应的责任追究机制。结果是，部分县级党政乐行“恶政”不求“善治”，对本地民众和中央政府双重不负责任。可以说，县级党政已经形成了独立利益，在施政行为中，官员的个人选择有了私利化倾向。

分权基础上的民主自治

这种状况是我国较大范围内实行“强县扩权”或“省直管县”改革的重要背景。许多省份在省级政府主持下'将原属于市级政府的一些行政审批、审核权下放给县级政府，以提高县级政权的行政效能；将县财政直接同省财政挂钩，在财政分成方面也有所改变。但这一行政分权改革主要是着眼于提高县级政权的自主权，县级政权的权力监督问题尚未提上议事日程，因此反而增加了权力滥用的风险。海南强县扩权后，数位县委书记的腐败案就说明了这一问题。

在湖北、安徽等地乡镇一级实行了“撤乡并镇”和“党政合一、交叉任职”改革，但这一改革针对的主要是财政供养人员过多和重复分工导致的工作效率下降等问题，尤其是，在基本上不涉及主导中国农村发展的县级政权的情况下，这一改革很难取得实质性进展，在有些地方反而可能只是一种折腾。而我国七大综合配套改革试验区，其改革试验主要集中在行政权范围内，不足以解决政治权力结构缺陷带来的问题，且其并非在县域范畴内进行，对于我国社会转型来说，可能也不具备普遍意义。县政改革需要拓宽思路，打破现行体制的制约，应进行县级政治改革试验。像邓小平1992年南方谈话中所说的那样：大胆地闯、大胆地试。

县政改革要解决的主要是两个方面的问题，一是县级政权在国家政权体系中的定位，合理划分县级政权和其他各个层级国家政权之间的权力关系，或者说要合理确定县级政权在国家纵向治理结构的位置；二是规范县级政权内部的权力关系，也就是合理确定县级政权的横向治理结构，并规范县级政权与县域社会和公众的关系。

总体来说，在政治权力结构上，应当由行政性分权转向法治性分权，以横向权力制衡代替纵向的政府层级分权。要通过实施以县级人民代表专职化为起点、以政治分权为杠杆、以司法制衡为保障的综合县级政治改革，使县级政权有足够的地方社会和经济管理权限，同时使县级政权及其主官的权力受到有效的制衡和监督；通过既对中央负责又对地方民众负责的县级政府，促进县域城乡经济协调发展，推进农村建设和国家建设。从县级政权主要是向上负责的现状来说，县政改革的核心应当是使其向下负责。

因此，县政改革最重要的目标之一是建立健全真正意义上的县级地方最高权力机关即县人民代表大会。县人大最重要的职责应当是负责县级行政机关施政方案及其财政预算的审批。从现阶段的实际情况来看，县政改革可以首先从县级财政预算管理体制改革切入，让政府财政由县级人大切实有效地管制起来，让县级政府每花一分钱都必须得到县人大的批准和监督。进一步保障人大的罢免、质询、询问、调查等各项权力，落实人大“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”的权力。

重建县级政府，使之成为真正有能力主导县级地方公共事务、并且主要是向本地居民负责的行政机关，也应当是县政改革最重要的目标。从一些行政管理体制比较完善的国家的经验以及我国的历史经验来看，我国县政改革应当赋予县级行政长官即县长以更大的权力。

行政机关是执行机关，应当高度集权。而不应当过度分权。现阶段不仅县长上边有县委书记，下边还有若干个副县长，而且副县长也由选举产生，实行的是“集体领导、分工负责”的体制。看上去集体领导可以“民主决策”，在实践中，“集体领导”往往还是要经过各种各样的“斗争”，最终形成书记一把手的一言堂，民主往往有名无实，而且反而降低行政效率。同时，往往因为是“集体领导”，出了问题责任难以追究，有些地方甚至反而会利用集体领导的名义搞“集体腐败”。如果能够在县长和县委书记“一肩挑”的情况下赋予县长“有限集权”，在县长建设好自己的智囊机构和工作班子的情况下，应当有利于更好地发挥领导作用。这里的“有限”，一是民意机关的制约和监督，二是司法机关的监督，第三，更重要的是，当权力集于一身的时候，所有监督的眼睛也就聚焦于一个人，反而会使其戒慎恐惧，小心谨慎。

总之，主导中国农村发展的是县级政权而不是乡镇，它是具备完全政治架构的最基层政权，其政治权力结构存在的问题负面影响巨大，对其进行改革刻不容缓。笔者提议的中国县政改革的方向，是建立在行政分权和政治分权基础上的民主自治。它不仅需要调整中央与地方之间的关系，充分重视地方的自主性和特殊性，发挥地方的创造力；还需要确立民众对执政者的制约，建立真正意义的责任政府；同时需要具有权威的司法制度来制约地方的政治行为，以保证国家的政治统一有效性。