农地产权制度创新思路

张　慧　田　光

摘要：农地产权制度是农村制度的核心和基础，是稳定农村经济发展和社会经济秩序的根本因素。深化农村土地产权制度改革是建设社会主艾新农村的一项重要内容。然而，现行农村土地产权制度却未能对产权主体的界定进行系统的考虑，而主要体现为对集体化生产方式的改革，由此导致产权主体多重化。因此认为，必须明确界定农村土地产权主体，国有永佃制是可行的一种制度安排。

关键词：农地；产权制度；国有永佃制

中图分类号：F293.30

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0226-02

1对现有农地产权制度的分析与评价

(1)集体土地产权主体不明晰，“所有者缺位”严重。

现有的农地产权制度是运行了近30年的家庭承包经营制度。在这一制度中所有权与使用权分离，所有权仍归集体所有，承包经营权归农户家庭所有。农村土地归农民集体所有，这在我国许多重要法律中都有明确规定，但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级；而在《农业法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》中则是乡(镇)、村或村内农业集体经济组织。集体所有制内涵着一种矛盾和冲突，集体是什么，边界不清楚。这种“政出多门、多头管理”的土地产权主体必然导致产权主体为争夺所有权而发生冲突，造成对农民土地产权的随意侵害，不利于农地产权的稳定，农民也形不成有效的、稳定的预期，不利于产权主体形成有效的激励和约束机制，短期行为之风盛行，必然降低农地产权制度的有效性。大量的调查也表明，多数农民对农地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的农地集体所有权的概念也是很模糊的。

产权主体的不明确导致集体成员的边界确认不合理。现行法律没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则。农村集体是一组动态的人的集合，其成员由于生老病死、婚丧嫁娶、升学招工、参军提干等自然和社会原因而不断地发生变化。按现行政策规定，凡因上述原因户口不在农村集体的成员，其土地的一切产权便自然无偿地取消，凡新增人口只要落上户口就可成为集体的成员，同时获得与其他成员一样的土地产权。由此，土地产权的获得或转出，不是按照商品经济条件下等价交换的原则来进行，而是由户籍制度来决定。这不仅违背了价值规律的基本要求，也很不利于计划生育政策的贯彻落实。更严重地，集体成员的不稳定会造成土地承包经营权的不稳定，从而会影响农户对承包土地的长期投资。

(2)农户的承包经营权产权残缺。

现有的法律体系对农村土地产权的权能构成缺乏明确的界定。各部重要法律条文都使用了“集体所有”这个极为笼统的定性规定，没有揭示土地产权的内涵、结构与各项权能的边界，这与现代市场经济要求的产权明晰、权责明确，以实现各项权能分离与流动的趋势不相吻合。新颁布的土地承包法规定了承包农户享有承包地使用、收益与流转等重要权利，使农户部分地获得了承包经营土地的处分权，但土地经营权仍是不完整的，因为作为农地处分权的重要内容和农地经营权的物权性质重要体现的抵押权问题仍然没有解决。

由于农民缺乏抵押土地使用权以获得银行贷款的权利，使得农民对土地的投资不足；由于农民没有转让或转租土地的权利，使得土地的流转极其困难，不能将土地流动和配置到经济效益最高的地方去；尤其是，农民在现实中缺乏充分行使自己的土地权利的能力。虽然政府要求农户和集体之间要签订书面的土地承包合同，但在现实中，随意解除土地承包合同，侵犯农民合法权益的现象时有发生。当农民收益高时，强制提高承包标的额；农民被强制推行种植某种作物等。这都体现了承包经营权的残缺。这些侵权行为不仅极大地损伤了农民进行农业生产和土地可持续利用的积极性，而且也不利于土地在农户之间进行流转。

2农地产权改革思路：国有永佃制模式假设

农地制度与其他现代经济制度不同，往往表现出与政治活动更密切的联系。在中国，中央政府是作为一个超越利益集团的国家组织形式存在的。它掌握着所有土地的终极所有权，平衡各种利益集团的关系，当各种矛盾斗争尖锐时候，它以土地权利的终极裁判者出现。我国的农地产权制度创新大都是由政府主导的强制性制度供给，并由此建立起国家对农村的严格控制机制。家庭承包制尽管是源于农民的利益诱致，然而它最初并没有得到决策者的承认，甚至被认为是社会主义的反动，只有在得到中央政府的承认和大力倡导后才得以在全国范围内普遍建立。

当前理论界对农地产权创新的观点可分为国有论、私有论和完善集体所有制三种观点。目前很多学者已经将私有论的道路排除，认为在中国不具有可行性。“完善派”的观点是现在主流的理论观点，它从制度变迁路径依赖性的角度认为完善集体所有制符合我国生产力的水平，是成本最低的改革路径。完善集体土地承包制来界定集体组织和承包家庭之间的权利关系，这从表面上看不无道理，但却没有从根本上解决集体和农户之间的多重产权结构，从而也就达不到制度改革所预期的目标。笔者认为要根本解决我国农地产权的问题国有永佃制是可行的制度安排，通过逐步改革可以实现。

(1)国有永佃制的内涵。

我国现阶段表现出来的农民土地权利被侵害的现象，其实是在土地所有权分离状态下，现代经济对农村传统经济的侵蚀。城市经济利益集体通过实际享有土地占有权的地方政府的土地经济行为，向上侵蚀中央政府的终极所有权，向下侵占农民的土地使用权，造成土地权利制度不稳定的状态。根据这种土地权利分离的特点，在土地权利的不同层次上，采取不同的所有制。这种制度既适应现在的农村生产力水平，又兼顾中国土地制度变迁的路径依赖性和现代市场经济的要求。从历史上看，以中国土地制度一脉相承的渊源和近代土地革命历程，必须有一定层次的“公有”制度；从未来发展和城乡矛盾上看，现代市场经济又要求一定程度的“私有”产权。所以要构建的土地产权不应是单纯的私有或公有，而必须具备这两种特征。

国有永佃制是建立在土地公有制基础上的永佃制。让农民享有“田面权”，即永久使用权，可以继承、出租或转让，从而使产权界定具有稳定性。“永佃权”是支付佃租，永久在他人土地上进行耕作或畜牧的权利(刘凡，2002)。同时土地仍归国家所有，国家仍按土地收取农业税(直接佃租)，即使国家实施免税农业政策，由于国家这个委托人的特殊性，农民实际上还是要向国家交纳间接佃租(承担税负转移)。一般认为，国有永佃制既解决了对农民的激励问题，保护了农民的合法权利，又顾及了国家和集体组织的利益。

具体来说，国有永佃制将土地权利分割为必要的国家——农户两级。国家拥有土地终极所有权，农民对土地拥有直接的占有权(不需要中间阶层对土地的占有)。由于国

家是一个遥远的土地所有者，农民的土地占有权已经近乎于私有产权。两者的距离使得产权分割是清晰的。所以农民可以作为清晰的产权主体从国家手中取得“永佃权”。这种“永佃权”可以自主经营、自由流转、抵押，作为农民进入市场的产权基础。国家终极土地所有权则作为经济调节控制的基础存在，有权收取地租或补贴农业；有权收回土地；有权规定土地使用规则、土地买卖规则、土地出租规则、土地合作规则等，但仅有国家性的权利，没有地方性的权利，不可以因地方性利益征用土地。国有永佃制的实现必须改革政府行政管理体系，地方政府和村社集体从土地产权体系中退出，变为纯粹的公共机构。

(2)国有永佃制农民的“永佃权”与农民家庭承包经营权比较。

土地使用权的范围方面。经营权从其本质上来说应该属于使用权。作为使用权，它可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益、继承等项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权在实践中却只具有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。显然，与承包经营权的真实内涵相比，其权利所包含的内容是不充分的，其权能是残缺的。目前实行的家庭承包经营权，虽然国家政策在不断完善其各项权能，但是抵押权问题还没有解决。“永佃权”与它比较，使农民有更全面的权利。

土地使用权的期限方面。稳定和延长土地的承包期是稳定土地承包关系的核心问题。早在80年代初政府就对土地的承包使用期限做出了15年不变的承诺。在第一轮土地承包即将到期之前，中央又明确指出，土地承包再延长30年不变，营造林地和“四荒地”治理等开发性生产的承包期可以更长。

(3)国有永佃制的现实意义。

首先，可以激励农民对自己耕地的热爱，这是明晰产权的作用，最根本的是产生激励动力，因为在这种产权关系下，农户的努力如长期投资所产生的收益是不会流失的，这有利于克服农民的短期行为；其次，可以促成农地的流转与规模经营的形成。因为明晰产权关系是市场交易的前提，农地集体所有制下产权模糊使农地难以流转，国有永佃制下产权关系明晰了，这促进了农地流转，农地流转又进一步促进了规模经营的形成。再次，可以不断壮大农户实力，农地流转、规模经营、专业化分工，使农户从自给自足的生产转变为开放型商品生产，从传统农业走向现代农业。最后，为农村基层政府职能转变、精简机构以及减轻农民负担提供了制度基础。农村基层政府的弊病是政企不分。目前原有集体所有制的乡镇企业已经改制为经营者持大股的公司制企业，从而完成了作为所有者的乡镇政府退出乡镇企业的过程。因此国有永佃制实行，将使基层政府最终完成政企分开的改革目标。

有人认为“永佃权”是建立在土地私有制上的物权制度，永佃权制度可能使农民难以接受，可能导致政治上的风险。永佃权确实是建立于土地私有制基础上的，但这并不意味着永佃权不能经过内容的创新和转化，成为公有制基础上的物权制度。事实上，永佃权是否具有现代价值，最根本的是看其是否具有现代活力，是否确实保障农民根本利益，是否有助于农民生活的改善、社会的稳定、经济的发展等，而不是看其是建立在私有制还是公有制基础上。永佃权作为一种用益物权，使得永恒土地的农民得到物权而非债权的保护，可以实现上述目标。