应对群体性事件的四种行政治理手段探讨

荣佳平

摘要：随着经济的发展社会矛盾的激化，中国的群体性事件呈现多发的趋势。在探讨如何利用应急手段处理群体性事件的同时，我们更有必要从行政体制内部探讨如何长期有效预防群体性事件的爆发。将从四种公共治理模式出发，对此问题进行阐释。

关键词：群体性事件；公共治理

中图分类号：D631.43

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0069-02

1绪论

群体性事件爆发的大背景，除了有社会与经济的原因外还有行政系统本身体制的不完善和不合理的成分。其实不单单就群体性事件问题，也不仅仅限于中国，行政系统的诸多弊端一直都是被人们猛烈抨击的对象，也是相关专家学者试图解决的难题。

从深层次说，也许是行政学处于政治与经济中的尴尬地位导致了现在的局面，但是这又是我们不得不去面对的问题。特别是二战后，现在随着经济社会的快速发展，社会事务的日益增多。行政学遇到愈来愈多的瓶颈，遭遇各种质疑，要求进行改革、治理呼声不断。于是，人们提出了“治理”的概念，但是关于如何治理这个问题，其理论又是五花八门，大家各执一词。经济学家、社会学家、政治家、公民似乎都参与了这场争论。

美国著名学者戴伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中将目前各种政府治理模式总结为“市场型政府”、“参与式政府”、“弹性化政府”与“解制型政府”。虽然这四种主张都有一定的弊端和合理主义的倾向，但是作为一种理念来说对，对我国政府的治理改革具有一定借鉴意义。

2四种治理模式的阐释与应用

市场式政府：针对传统型政府的垄断性特点，此种理论的倡导者认为应该用市场化的治理模式来实现政府治理的高效率。结构层面上强调分权，包括部门间的和中央与地方间的。运用私人部门的管理技术自然也是必不可少的，这与企业家型政府或许有很多共同之处。另外一个特色在于提出政府内部的市场问题，根据市场刺激因素来进行政策制定工作。不过这里有个缺点，就是对公民角色的贬低，虽然将公民看作消费者可以提高服务意识，但却忽略了公民的政治地位。

市场型政府在针对群体性事件的预防上主要在于以解决政府的低效率和腐败的间接方式遏制群体性事件发生的可能性。有学者尖锐的指出，中国很多群体性事件爆发的深层次原因在于某些政府长期与民争利，政府腐败、不作为、低效率。

参与式政府：顾名思义，这是一种强调参与式民主在政府管理中的作用。这种模式主张自下而上的参与，分为两种类型，包括基层公务员的参与和民众的参与。因为参与的需要，又要求结构上必须打破层级制的旧形式，而主张建立扁平化的组织形式。在管理方面，引进私人部门管理中使用的质量管理模式，重视团队合作。对话式民主的决策方式，特别强调了协商和谈判的重要性。

参与式政府对群体性事件的解决具有巨大的启发意义，实际上我国很多的群体性事件爆发的背后原因都是政府在思想观念上的闭封自守，在制定政策时我行我素，不从民众的利益最大化角度出发。久而久之将会形成民众与政府间的冷漠与紧张，为群体性事件的爆发与扩大化积累了深厚的突然。在群体性事件爆发后，政府又不知道如何与群众沟通，甚至未能意识沟通的必要，使得事态进一步恶化。从这方面来说，强调参与式的治理模式也能应用于指导应急手段。

弹性化政府：弹性化政府的提倡者所关注的焦点在于政府部门的永久性，认为政府部门僵化的机构设置使得其缺乏变动性，容易造成政府部门以及人员的不思进取、反应迟钝、难有作为且浪费严重。作为此对策的弹性化政府，反对原来那种稳定性和永久性的政府模式，主张通过雇佣临时雇员、建立虚拟组织等发式灵活的处理社会事务，并根据实际情况进行弹性处理等方式，建立灵活有效的政府治理模式。这是节省成本的需要，也是改变政府治理僵化特点的需要。

政府的僵化问题一直是中国政府治理提倡者们面临的一个结症。现在政府雇员制在中国某些地方已经开始试行，其效果还难以下定论。首先，在组织非永久性方面，正确的做法是在“迫使组织停止做原来工作的力量”与“维持组织的能力”之间取得恰当的平衡，但要在两者之间做出最佳取舍是不易的。虽然每一套理念所引发的改革方案可能同时有效，但弹性化模式与参与模式却存在根本上的差异，尤其在人事管理方面，参与模式强调公务人员、甚至服务对象要有高度的责任感，但弹性化模式对员工的要求相当苛刻，随时可取代更换，它假定组织价值和公务员制度的精神都不重要。弹性化的代价是组织记忆的消褪和员工责任感的降低。

虽然弹性化政府在能否解决政府诸多弊端还尚存争论，但是作为一种治理理念，是值得我们作一些有意的尝试的。

解制式政府：解制式政府认为政府治理的阻碍在于目前政府内诸多的缛文繁节严重的限制了公务员的能动性，突出特点在于主张消除内部管制措施，强调去除事前控制，重视事后控制，以发挥公务员的自由裁量能力。这是一种争论很大的理论，首先次理论认为政府公务员都有良好的公益精神，有为社会服务的热情，只是被诸多内部限制而得不到施展。这种假设是值得怀疑的，因为公共选择理论早已指出：公共部门内的个人也是利益最大化的追求者。此外，解制政府所要求的事后控制很容易造成相关的监督部门的权力膨胀。

但是在中国，由于历史因素和现实的政治制度的影响，政府内的缛文繁节现象过于严重，各种“有形的”、“无形的”规制使得公务员和基层领导无法充分发挥自由裁量权。长期以来群众的要求和问题得不到处理，其中很多都是政府没有权力处理，互相推诿、层层上交，使得某些地方基层民怨累积。特别是群体性事件发生时，一些基层领导不敢及时的采取措施，等批准、等意见、等指示。错失将事件扼杀在萌芽阶段的大好时机。

从这个角度来说，解制型政府给我们的政府治理带来了有益的启发，但是应当注意度的把握，同时在提倡解制政府时也应该注意强调官员的“公益精神”和建立完善的监督和问责体制，只有这两者相辅相成才不会造成拥有裁量权的个人滥用权力。

3结语

这四种治理模式有诸多相互冲突的方面，比如在对公务员制度的态度上，市场式政府模型和弹性方法显然否认公务员制度的作用，认为是良好治理的障碍，解制式改革也与市场式差不多(尽管是表面上的)，而参与模式更强调的是在这个层级节制体系中的平等观念。在这四种改革的过程中都会必然产生许多新的组织形式，也减少了很多旧有的组织形式，这就面临着协调问题，尽管各种政府创新模型都重视引进外来因素，反对中央集中权力的干预，但在协调的过程中都不自觉地需要发挥中央政府的重要角色。

在中国，作为从行政体制层面上对群体性事件的预防手段我们应该事实求是、结合实际、灵活应用。比如市场模式侧重对公共服务方面的改革和治理；参与模式应当用于促使官民之间交流与协商机制的建立与完善；弹性化政府用于应对应急事件和临时社会业务的处理；解制型政府则对过于僵化的内部行政体制的改革给出了有益的启发。