黑龙江省伊春林区林权制度改革的探讨

宋宝金　蔺成军

摘要：本文通过现国有伊春林区林权制度执行中存在的问题，提出避免国有林区林权制度改革中国有资产的流失的思路和方法，保障林权所有者的收益权，建立健全森林资源资产评估体系。以此推动国有林区林权制度改革。

关键词：国有林区；林权制度； 森林资源资产；森林资源资产评估

1国有林区林业产权制度的基本情况

国有林区林权制度建立始于20世纪50年代。为了满足国民经济的原始积累和工业基础建设的需求，国家在黑龙江省伊春林区先后建立了以木材生产为主的全民所有制森工企业（林业局），经营和管理范围按国家计委批准的建局计划任务书和总体设计确定。国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地受法律保护，任何单位和个不得侵犯。1989年国务院授权林业部（现国家林业局）为黑龙江省森工林区40个林业局和直属森林经营单位核发了《国有林权证》。

森林资源是国有林区全部资产的主体，国有林区产权制度即为林权制度。林权是林业政策的核心，改革和完善伊春国有林区现行的林权制度是非常必要的。

2国有林区产权制度执行情况及存在的问题

2.1产权制度执行情况

国有林区产权制度执行情况分为3个阶段，每个阶段都有明显的时代特征。

第一个阶段，建局初期至20世纪80年代末计划经济时期。社会资源配置以政府为中心，政府对森林、林木、林地具有垄断性支配权和收益的分配权，产权主体、经营主体明确。国家制定的国有林区经营方针明确，以采伐木材来支持国民经济的基础建设，用计划控制木材产量、生产成本，以计划控制木材价格、木材调拨来进行收益分配。这一时期的后果是国有林区森林资源极度消耗，森林质量严重下降，森林资源锐减，森林的功能大幅度退化。到这一时期末我省森工林区近半数林业局已无可采蓄积，森工林区陷入资源、经济、社会危困之中。这时期的产权主体清晰，所有权、经营权明确，收益分配权由国家调控，国家以计划价格、调拨木材完成国有林区的收益分配。

第二个阶段，20世纪80年代末至20世纪末。随着计划经济向市场经济过渡和国有林区企业的改革，旧的格局正在打破，新的机制没有建立，政策不完善，监督机制残缺，国有林区森林资源危机、经济危困、社会矛盾突出。企业在经营过程中不自觉地行使了产权主体的权利，自管自营，使现实经营中的产权主体模糊。为了缓解矛盾，稳定林区经济，企业加重了对森林资源的采伐。同时，国有林区乱砍滥伐严重，毁林开荒、乱占林地现象层出不穷，人工造林质量问题突出，林相残破，森林资源资产严重流失。森工企业在现实中成为所有权的执行者，集经营权、管理权、所有权为一体。以国家为主体的产权成为虚置产权。

第三个阶段，从20世纪末开始。伊春林区可采森林资源近乎枯竭，森林的生态功能大幅度降低，水土流失严重，生态平衡遭破坏。国家开始调整林业的经营方针，国有林区正经历着一场由以木材生产为主向以生态建设为主的转变。天然林资源保护工程的实施极大地改变了国有林区经济社会状况。国家加大对林业的投入，国有林区进入一个快速发展时期。盛世兴林，林业建设正面临极好的发展机遇，给关心林业、爱护林业的社会各经营主体和个人以极大的希望和热情。由于产权主体模糊，极大限制了社会各界投资建设现代林业的热情，影响了现代林业建设的进度。

2.2存在问题

国有林区在实际经营过程中产权主体不清，谁来代表国家行使产权中的财产处分权和收益分配权，现实执行中很模糊。国有林区森林资源产权虚置，责任不清，难以实现国家对其进行有效的监管。没有一个完整的产权监督、管理机构来保证国有森林资源资产经营管理的保值、增值。没有形成有效的激励、约束机制，后果是直接造成生产经营的低效率，森林资源资产在经营中严重流失。产权监督管理失控，造成森林资源过量消耗。

3伊春国有林区产权制度改革的思路

伊春国有林区在几十年的发展过程中，为国家建设提供了大量木材，为国民经济的发展做出了巨大贡献，为社会的稳定和进步起到了积极作用。从产权制度的执行情况来看，伊春国有林区现产权制度已经与现代林业的发展、社会对林业的要求、建设小康社会的需要不相符。因此，必须加快林业产权制度改革，尽快建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范顺畅、监督服务有效”的现代产权制度，以推动全省森工林区的生态建设、社会建设、经济建设良性发展。

国有林区的产权制度改革，国家必须出台相应政策和规定，规范产权制度改革的内容和程序，避免发生越权行为和国有森林资源资产的流失。

国有林区产权制度改革目标就是要增加森林资源总量，保证森林资源质量，恢复森林的多种生态功能，提高森林资源经营的效果。改革内容是：

3.1 明晰产权主体，落实经营权、管理权

在明晰产权的基础上，打破所有制界限，放活使用权。在不改变林地用途的前提下，进一步稳定林地所有权，放活林地的使用权，提高林地的使用效率，发展林地生产力。促进林地所有权和林木所有权分离，为非公有制林业提供适宜的生存条件和发展空间。要不断完善森林、林木、林地的所有权和使用权依法承包、租赁、转让、抵押、继承、拍卖等政策。鼓励各种社会主体投资林业建设，参与盘活国有森林资产。以商品林的林权改革为起点，建立国有林区产权制度改革的模式，把林权分散到家庭、企业、社会各方面，把社会各方面关心林业和经营林业的积极性调动起来。考虑国有林区的特殊经营环境和生态环境建设的要求，在国有林区实行“林权分散，经营集中”的政策。明确林权所有者的采伐利用权、采集利用权、景观开发权并获取收益的权力。获取林权后，应采取委托经营，反向承包经营或合作经营方式，保持适度的经营规模，将经营活动集中进行。

3.2.责任划分明确，落实收益权、补偿权

明确林权所有者的权利，落实经营者的责任，保障林权所有者的收益权，这样才能调动社会办林业的积极性。如果在现有的税费制度下，经营下来亏损，林权成为一种没有收益或为负收益的权利，结果可想而知。国家要改革一些不合理的税费政策，在国有林区建立森林生态效益补偿基金核定、监督、发放、审计、管理程序和办法，保证林权所有者的生态效益补偿权。

3.3.利益保障严格，落实流转、抵押、担保权

严格保障林权所有者、经营者的利益，必须有效地核定森林资源总量、森林资源质量、森林资源经营效率和一定时期内森林资源资产的增量。国家应尽快制定《国有林区森林、林木、林地使用权流转办法》、《国有林区森林资源资产评估管理细则》等规定，保障国家和森林经营者的合法权益。

3.4.完善监督制约机制，建立健全森林资源资产评估体系

森林资源作为资产的经营目的是森林资源资产增值，同时森林资源又是核定森林生态效益补偿基金的依据，因此，必须建立有效的监督管理机构对经营活动、经营结果进行监督，使林权所有者和经营者利益兼顾。在森林资源管理监督、森林资源规划设计调查、森林资源资产经营、森林资源资产评估4个体系之间建立相互制约机制。其中森林资源管理是国有林区森林资源资产评估的主导，森林资源规划设计调查的结果是法定依据，森林资源监督是保证，森林资源资产经营是评估对象，森林资源资产评估是中介。完善制约机制的建设，是国有林区森林资源资产在产权改革、资产经营活动中避免流失的基本条件。

建立健全森林资源资产评估体系。体系应包括：森林资源资产评估行业管理机构和森林资源资产评估机构。森林资源资产评估行业管理机构职能包括森林资源资产评估行业管理；林权变更、流转、抵押、担保的管理；森林资源资产评估的程序监管和评估结果的认定。森林资源资产评估机构是中介机构。伊春森林资源管理局为森林资源资产评估行业管理机关。各森林调查规划设计院可以成为森林资源资产评估机构。

建立森林资源资产评估行业准入、退出制度；森林资源资产评估人员从业准入制度；森林资源资产评估人员定期考核制度。

森林资源资产评估体系的建立是产权制度改革的基础，只有建立体系完整、制度严密、程序规范、方法科学、监督到位的森林资源资产评估体系，才能避免国有森林资源资产在产权制度改革过程中的流失。

3.5.建立有效林地流转机制

伊春国有林区林地所有权属于国家所有，林地流转不可改变林地所有权性质。