森林采伐限额制度面临的问题及其解决方法

时树艳

摘要：森林采伐限额制度是我国《森林法》法定制度，是森林采伐管理的重要内容，其目的是通过对森林采伐数量的控制来增加森林面积和森林蓄积量。我国实施森林采伐限额制度的实践显示，虽然该项制度本身的价值是不容怀疑的，但随着市场经济的发展，该项制度与林业发展之间的矛盾日益明显，面临着一系列的问题。而解决这些问题则成为了新时期林业发展的一个重要课题。本文在尽可能地总结森林采伐限额制度存在的问题的基础上，也提出了完善该项制度的意见。

关键词：采伐限额；森林；改革

在我国，由于十分复杂的原因，林业的建设与发展受到了多方面的制约，出现了森林发展的非可持续性，这种非可持续性发展的总体表现可以概括为森林长期过伐、林地大量流失、树种简单化、林分幼龄化、林地衰退生产力下降等。 在这些森林非可持续性发展的表现中，森林的长期过伐是一个十分严重的问题。

1森林采伐限额制度面临的问题

采伐限额编制依据的准确性受到质疑。科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。从森林经理的角度讲，为保证经营单位的森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则和要求，其中对于商品林年伐量的确定要用生长量控制采伐量，除了遭受严重灾害需要及时清理迹地或进行抢救性采伐外，年伐蓄积一般不能超过年净生长量；对于生态公益林，要在法规、条例和规程允许的范围内，根据不同林种的特点和林分的实际情况，只能进行更新或改造性采伐。

超限额采伐现象依然严重。第四次森林资源清查间隔期内全国年均森林采伐消耗量超限额达4330多万立方米，而在“九五”期间，全国森林采伐消耗量按同口径比较，平均每年超限额采伐8600多万立方米。实际上，各地有关超限额采伐的报道和相关数据根本无法一一列举，国家林业局最近一次的森林采伐限额情况检查表明，被检查发现的超限额采伐单位数量虽然有所下降，但超证采伐问题还是比较普遍，无证采伐问题也仍然突出。

凭证采伐制度的执行力不从心。经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到森工企业及林场才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以执行，除了由林业主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查之外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”森林法及其实施条例还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理，核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。但是，至今为止许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、关系证的情况。

对超限额采伐行为的处罚左右为难。不能得到执行的法律制度比没有制度更可怕。对于违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严厉的， 但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，有关数据表明，在1994年至1998年间发生的超限额采伐行为，除了有10%是由于群众性的滥砍盗伐引起的外，其余的超限额采伐都与地方政府和企业法人有关。

现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性。社会资金投资林业无疑是利国利民利己的事情，从所有权的层面考虑，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。 客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。

2完善现行森林采伐限额制度的意见

2.1对改革现行采伐限额制度的观点的评析

无论是林业管理部门、林业从业人员还是研究人员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的问题及存在的弊端并纷纷提出改革和完善现行采伐限额制度的设想。综合起来，关于改革采伐限额制度的观点主要有三种：

第一种观点认为应当取消采伐限额制度。该种观点认为，不允许或限制经济人采伐林木，好像是保护了森林，事实上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐许可证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有必要实施限额采伐，国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划，行使自己的所有权。集体所有、个人所有的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐多少，无需政府操心。

第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种观点认为，应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度，将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。

第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。自2002年始，国家颁布的一系列改革现行采伐限额制度的文件，包括《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《国家林业局关于严格天然林采伐管理的意见》、《国家林业局关于完善人工商品林采伐管理的意见》等，都体现了这一观点。这一观点的总体思路是，在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的采伐限额制度，对公益林实行禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文认为，根据我国现在的森林资源与生态环境状况，这一措施应该是恰当的选择。

2.2完善森林限额采伐制度需要采取的措施

尽快完成森林分类区划。由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。

根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施。对于重点公益林特别是国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，只能进行抚育性采伐或者改造性采伐；对于天然商品林实行限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。

建立生态效益补偿机制。建立生态效益补偿基金，纳入中央和地方财政预算，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿；对于私人业主营造的商品林，其不愿意继续经营又不能转让给他人的，也应当由国家予以收购并给予一定的补偿；逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金。

加强采伐限额制度执行的监督检查。首先应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次，虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽，主要由经营者按照森林经营方案确定，但是，人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持，因此，经营者应当严格按照森林经营方案的内容实施，林业主管部门则应当加强对森林经营方案实施的监督检查。