中国应尽早出台移民法

刘国福

这几年，人口的国际流动带来的非法移民问题开始在中国出现。今年7月16日非洲籍外国人冲击广州派出所以及前几年朝鲜人冲击韩国驻华大使馆等事件，都是很典型的案例。要防范这些问题再次发生，需要中国尽早出台一部移民法。

有人也许会说，中国不是移民国家，很少有外国人移民到中国，中国还不需要移民法。这种看法并不确切。随着中国开放政策以及融入世界的程度的不断深化，外国移民的进入是无法回避的。

据公安部出入境管理局统计，2008年，中国出入境人员3.5亿人次，其中外国人出入境共计4800多万人次。2007年，在华常住外国人53万多人。据国际移民组织发布的报告，2008年，在华外国人已经占到中国总人口的大约1%。可见，外国人在华定居的趋势还会不断增长。另外，据有关部门预测，中国面临严重的人口老龄化趋势。在未来二三十年内，中国有可能失去人力资源方面的竞争优势，不得不从国外输入人才资源。

更重要的是，国际社会关于移民国家观念也在发生变化。过去，人们都认为，移民是指跨国追求更美好生活的穷人。移民国家是指外国移民通过和平或战争方式，驱赶或同化了土著民族，并最终在原民族居住的土地上建立的国家，如美国、加拿大、澳大利亚等。但自从20世纪80年代以后，越来越多国家开始接受，移民是指以地球公民身份在全世界寻找个人和事业发展机会的人。只要国家和地区之间存在发展差距，移民就不会消除。而移民国家就是指那些有大量外国移民进入该国寻求生存和发展的国家。从这个层次看，伴随中国的强大，中国在未来成为新移民国家的可能性也越来越大。

可见，移民观念的变化与中国的外国移民发展趋势，都需要中国尽早制定移民法。

目前，中国并不青睐于制定移民法，而是采取出入境管理法的立法模式。2004年12月，相关部门已经成立了“出入境管理法”起草工作领导小组，据悉，“出入境管理法(送审稿)”有望进入立法程序。

但是，笔者认为，“出入境管理法”仅仅规范了人员跨国流动的出入国境环节，却没有囊括人员跨国流动的整体。所谓的移民法，就是要通盘考虑出境、入境、居留、边检、驱逐、入籍、难民、融入、跨国犯罪等人员跨国流动各个环节，以及各环节间联系等移民问题，全面地规范人员的跨国流动。其中的移民融入、入境条件、移民担保、入境后续服务、外国人法律地位和入籍条件等一系列问题，涉及政治、经济政策的调整。我国目前的法律在这方面的规范非常薄弱。几天前的非洲籍外国人冲击派出所事件正是反映了外国人管理法律制度这方面的缺憾。

在移民法未正式出台之前，为了避免和减少类似外籍人士冲击派出所事件的发生，需要我们从多方面着手。就移民管理的宏观层面，我国要积极吸纳需要的外国移民，利用外国人才和资本推动中国社会与经济的发展，创造环境帮助其融入和获得应有的资本及身份的回报。同时，中国要加大力度，打击非法移民，营造违反我国移民管理法律、法规必究的氛围，避免外国人影响我国的社会与经济秩序。就非洲籍外国人冲击广州派出所事件而言，中国需要严肃处理非法外国人和肇事者，加强管控和强化治安，这样才能彰显中国法律的权威，也才能进一步多渠道地引导外国人积极、合法地融入中国社会或者自动返回来源国。▲

（作者是汕头大学法学院副院长。）