试论司法联络员制度

张修兴　李洁锋

80年代之后，我国农村实行土地承包经营制度，国家对乡村社会的控制放松，大量人口不再依附于公社或集体，其所提供的纠纷解决机制失去意义，而古代的基层自治性纠纷解决机制几乎已成废墟，人们纠纷一起，即成诉讼，法院不堪其累，影响司法效率进而增加当事人的负担，这就违背了人民法院司法为民的宗旨。同时，仅仅依靠法院判决往往不能达到调解所取得的良好政治效果与社会效果。而目前各地法院纷纷尝试推行的司法联络员制度可以很好解决以上问题，司法联络员利用其人文、环境优势为法院提供有利信息，协助法院开展调解、执行等工作，既缓解了司法资源的不足，真正实现案结事了，又便民、利民，减轻了当事人的负担，是人民法院参与社会治安综合治理的重要方式，是充分发挥基层自治组织作用的开创性措施，是贯彻落实科学发展观的具体体现。本文就将从社会历史发展的维度，并结合我院开展情况来探析该项制度产生的历史渊源、具体内容、重大时代意义，以及保障等问题。

一、历史渊源和产生背景

（一）古代基层自治性纠纷解决机制

中国历史上“皇权止于县政”,在晚清以前几千年的时间里,国家权力正式设置到县一级,在乡村则实行地方性自治。因为传统社会“皇权下县”成本太高，在交通、信息等条件限制下，小农经济的有限剩余实在难以维系皇权下沉必须建立的庞大官僚体系，对于那些离城、特别是京城较远的乡村社会，皇权往往“鞭长莫及”，。因此，韦伯认为，在传统中国，“‘城市是没有自治的品官所在地，——‘乡村则是没有品官的自治区。”［1］

在这种社会中，地方自治实际上是由乡绅与宗族共同治理［2］,尤其以家族制度为基础的乡村自治发育完善，发展出了一种成熟的替代性纠纷解决方案，费孝通称之为“长老统治”［3］，家族族长、长者行使着一定程度的司法职能。因为当事人尽管产生纠纷，但是传统社会乃是“熟人社会”，顾虑到日后交往的需要，多数人不愿意就此决裂，而家族长辈间或地方士绅是双方都熟识并认可的“权威”中间人，则其成为纠纷成功解决的实施者和保障者的理想人选。

这些民间自治性纠纷解决机制满足了民众对正义的需求，替代了国家政权的部分职能,减轻了国家统治的负荷,它有利于减缓农民与政府的冲突及改善政府形象，政府也乐观其成，以此降低政府的司法与行政管理成本，一定意义上又防止和减缓了机构和官僚队伍的过度膨胀,防治村干部腐败,促进农村精神文明建设,也就从造成一种中国传统意义上的“小政府,大社会”局面。

（二）晚清以降社会历史发展需要新制度

从20世纪初建立现代国家开始，国家权力大幅度地向社会各领域扩张。在中华民国时期,虽然政府试图将国家权力延伸到乡村,如设立乡政府等,但实际上,宗族在乡村治理中所扮演的角色与作用仍然十分重要［4］。新中国成立后，人民公社体制确立，国家把对乡村社会的控制推向极点，每个农民都被安排到一个自上而下的动员型控制体系中，在这套体系挤压下，传统社会结构逐渐瓦解，传统基层自治性纠纷解决机制失去意义，公权力成为解决纠纷的惟一渠道，党政权力普遍行使着准司法职能：人们遇到纠纷，通常是找“单位”，找上级，找村支书。

1980年代，农村实行土地承包经营制度，国家权力回缩上移，“乡村自治”被重新释放出来，而古代的那套自治性纠纷解决机制几乎已成废墟，人们纠纷一起，即成诉讼，结果法院审理案件的数量急剧增加，不堪其累。在这种情况下，从学界到政府，都重视起调解制度，一方面是强化司法调解，法律规定，民事诉讼在任何环节，都可以调解结案；另一方面完善人民调解员制度。关于后者，曾在80年代起到过重大作用，但是因为社会环境的变化、调解协议效力问题，以及调解员无薪酬、无办公经费保障等原因造成1990年代中期之后，人民调解却逐步进入低潮期，直至2000年前后成为一个低谷。

但是我国法治理念一度停留在只追求司法独立，过度追求程序公正上，伴随着社会经济大环境的剧变和人民调解员制度的衰落，法院诉讼压力越来越大，不堪重负，而人民满意度却因此而受到严重影响。随后我国法治理念重新定位：按照科学发展观的要求实现审判工作法律效果和政治效果、社会效果的统一。这就为当前的司法迷途指明了方向，人民法院要在工作思路上妥善处理程序公正与实体公正、更加注重促进社会和谐、更加注重保障民生、更加注重维护国家安全和社会稳定，处理好司法工作专业性与坚持群众路线等的相互关系。

在这种历史大背景下，司法联络员制度在各地雨后春笋般出现，它首先充分利用了数千年来我国基层自治性纠纷解决机制的遗风；其次利用联络员人文、环境优势协助法院开展工作，缓解了司法资源的不足；最后让司法联络员参与具体案件的调解，因其政治觉悟高、群众威望高等特点，易于促使当事人达成和解，实现良好的政治效果与社会效果，维护了农村的和谐稳定。

二、主要内容及具体操作

根据《贵州省贞丰县人民法院司法联络员管理办法》（试行）的各项规定及各地的实践经验，笔者概况当前的司法联络员制度为：

（一）选任

司法联络员以村支书、村委员会主任、人民调解员、组长和人大代表组成的人员为主体，由县法院商请乡、镇、办事处党委、政府从每个行政村或社区推荐产生，并颁发聘任书。

（二）主要职责和任务

负责宣传法律、法规和政策；负责代为预约立案；适时向法院（或辖区法庭）反映区域内的难点和热点问题和社会稳定动态；进行诉前社会调解，接受邀请参与具体案件的调解、执行案件的和解和信访工作；协助法院做好送达、调查、勘验、保全及执行等工作事宜；在审判、执行工作中，对于婚姻家庭纠纷、相邻关系、宅基地侵权、土地承包等纠纷，法院在调解执行过程中，适时邀请司法联络员参与调解和协调；在执行工作中，必要时司法联络员向法院提供被执行人的财产信息，并协助做好被执行人的思想工作，促成当事人达成执行和解协议；当被执行人下落不明时，司法联络员可以提供被执行人去向；强制执行被执行人的财产时，受邀请现场见证；在信访工作中，法官通过了解涉法涉诉信访人的情况，邀请联络员参与做好涉法涉诉信访人及其亲属的思想工作，帮助信访人解决实际问题；监督和反馈人民法院执行“五个严禁”情况。

（三）相关配套制度

1、联系制度。每个联络员都持有法院聘书和通讯卡，在工作中一旦遇到难题，可以随时打电话向法官咨询，征求意见。

2、培训制度。法院定期或适时对辖区司法联络员开展集中培训，积极邀请联络员旁听庭审，随时接受联络员的咨询。

3、激励制度。法院对司法联络员工作情况实行每半年通报一次，对工作成效显著者，年终给于精神鼓励和物质奖励。

4、经费补助制度。结合工作量大小等实际状况，确定合理的补助标准，给予一定得通信费资讯补助。

5、免除制度。比如不履行或不正当履行、身体健康、违法违纪等方面原因。

三、重大意义和作用

（一）节约司法资源

当前，法官人员不足，断层现象严重是客观存在和应该正视的一个问题，一个法庭的两三名法官要管辖两、三个乡镇的事务，必然出现手长衣袖短、心有余而力不足的状况，这不但有损法院的形象、法律的尊严，也使大量矛盾得不到及时解决，留下不安定的隐患，同时增加当事人进行诉讼所耗费的时间、精力和财物，不能充分体现民生是最大的公务这一要求，尽管我院近年来加强了巡回审理、就地办案的力度，仍不能满足群众日益增长的司法需求。所以，建立一支涵盖全县的司法联络员队伍，以其置身于最基层、置身于最广大人民群众的优势，来化解群众的矛盾、排解群众的纠纷、教育和引导群众以合法、合理的方式表达利益诉求，通过其与法官的对接、预约，在确定的时间、确定的地点，引导群众或由群众直接与法官见面，对法律的宣传、当事人诉讼成本的减少、审判资源的节约、无疑是一个好的办法。2008年我院在全县范围内聘请了165名联络员，全年联络员协助调解案件58件，送达传票近131份，代为预约立案44件，协助执行案件62件，效果显著，节约诉讼费用3万余元。

（二）便民、利民，减少当事人的负担

大量社会不稳定、不和谐因素发生在基层，化解矛盾，解决问题也要依靠基层，这是多年来的工作经验，也是一条重要原则，要始终把加强基层基础建设作为构建社会主义和谐社会的战略性、根本性任务来抓。司法联络员制度是人民法院参与社会治安综合治理的重要方式，是充分发挥群防群治组织的作用，努力实现社会矛盾纠纷就地化解的一项新的举措，因为司法联络员都是当地党委、政府、人大推荐出来的，在当地政治觉悟较高、文化程度较高、群众威信较高、调节能力较强、工作责任心较强的社会骨干，他们对当地群众矛盾纠纷的起因、形成、事态的大小，以及解决矛盾的“疙瘩”在什么地方，关键的人物是谁都非常清楚，有他们的积极参与，当地大部分矛盾就能就地解决，减少大量社会不稳定、不和谐因素，有了他们的合理引导，将为确需诉讼的群众节约大量因官司耗费的时间、精力和财力，真正做到为百姓办好事、办实事的司法便民、利民要求。

（三）顺应时代发展

现阶段的社会矛盾涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突，以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素，解决这些矛盾纠纷，受到经济、社会、文化发展水平等方面的制约，不是一种手段、一个部门就能做到的，必须分流处理，建立和完善多方面多层次的矛盾纠纷解决机制，既要重视法律手段的调解作用，充分发挥司法机关的职能作用，又不能绝对化、简单化，即使进入司法渠道，也要把处理过程变成加强思想工作，理顺情绪的过程，要处理好越来越突出的矛盾纠纷与有限的司法资源之间的矛盾，解决好维护稳定工作中源头预防和末端处理之间的关系，构建以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系，尽量少一些“对簿公堂”，多一些调解疏导，融法、理、情为一体，化解矛盾，促进和谐。

四、保障问题和注意事项

2009年我院在全县156个村、8个社区、居委会增设163名联络员，壮大司法联络员队伍，建成了遍及全县各村、社区、居委会的司法联络员网络，并确立了全县各村、居委会司法联络员联系点，张贴了各类诉讼须知，使司法为民、亲民、便民的措施辐射到每一个村落、每一位农民，让人民群众以最短的时间、最少的投入享受司法人文关怀，促进农村社会的和谐与稳定。但笔者也发现，司法联络员制度在运行发展中面临诸多问题，应着力解决保障问题和加强业务指导等。

（一）解决司法联络员的后顾之忧

自该项制度实施以来，广大司法联络员兢兢业业、任劳任怨，一方面向当事人和群众宣传法律，解决周边群众实际生活中的法律难题，另一方面及时收集和反馈涉诉人员的信息，协助法院开展调解、保全、送达、执行、信访等工作，减轻了法院的诉讼压力。

但是像笔者所在的西部少数民族地区，由于受传统风俗的影响，群众宗族意识浓厚、民风彪悍，法院部门开展工作时难免一些安全方面之虞，但仅限特定情形之下，而司法联络员与案件当事人往往都是乡里之间，尤其是在协助法院回馈涉诉人员信息、保全、执行中，容易造成群众的误解、侮辱和事后报复，甚或拳脚相加，造成人身和精神伤害，危及生命，却没有相应任何保障措施，导致个别联络员开展工作畏首畏尾，包袱沉重。

为解决司法联络员的后顾之忧，我们应积极研究建立相关体制机制，注意保护司法联络员的人身安全，多多替他们着想；政府也要对其进行政策倾斜，在政治方面给于优待。这就将大大激发司法联络员的工作热情，积极地协助法院工作。

（二）司法联络员社会保障之解决

协助审判和和执行势必消耗一定的时间和精力，与此同时，对司法联络员的培训教育等，也需要一定经费。最好的解决办法是法院能够从政府财政中争取到专项经费，也可考虑借鉴人民陪审员制度的做法，将这项经费列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。

（三）要善于利用各方面的有利因素来化解矛盾纠纷

调解是一门艺术，而真正的调解艺术是从成功调解纠纷的基础上总结的，但是方法不当和不合法的调解，不但使矛盾得不到化解，反而可能使矛盾激化，法院要积极指导司法联络员以一颗热忱的心对待此项工作，使其为群众办好事、办实事，将此项工作有序推进。

五、结语

我们的司法联络员制度是一项探索性新制度，还有一个补充完善的过程，它是受到古代基层自治性纠纷解决机制启示，结合司法联络员政治觉悟高、群众威信较高、调解能力强得特点，按照“实现审判工作法律效果和政治效果、社会效果的统一”的要求而应运产生的开创性新制度，其势必将大量化解基层矛盾，减轻基层法院的诉讼压力，维护农村的稳定和长治久安，对当前的和谐社会建设大有裨益，是真正贯彻落实科学发展观的重要举措。

参考文献：

［1］［德］马克斯•韦伯：儒教与道教［M］.北京：商务印书馆，1995,（P145）.

［2］费孝通:乡土中国生育制度〔M〕.北京:北京大学出版社，1998.

［3］费孝通:江村经济:中国农民生活〔M〕.南京:江苏人民出版社，1996.

［4］陈翰笙:解放前的地主与农民，华南农村危机研究〔M〕.北京中国社会科学出版社，1984，(23).