国内商业银行市场退出监管研究的文献综述

2009-07-09何进成

企业导报 2009年3期

何进成

【摘要】市场退出监管是健全的金融监管体系的重要组成部分，较之于商业银行的准入和运营监管，我国对商业银行的市场退出监管还不成熟。梳理了国内部分学者关于商业银行市场退出监管的有关文献研究，从经济学和法理学的视角进行归纳，从中总结出我国商业银行市场退出监管存在的问题，最后进行了简单评述。

【关键词】商业银行；市场退出监管；经济学理论分析；法理分析

一、引言

当今社会，即使在最有效、最完善的金融监管体制下，也存在着商业银行因各种不确定性而陷入经营困境。为此，金融监管当局制定了一系列的应对和防范措施，并做出了一些必要的制度安排，如最后贷款人制度和存款保险制度，以确保整个银行体系乃至整个金融体系的稳健发展，维护存款人的利益。但是从维护市场原则、保重市场效率和避免道德风险的角度出发，也从尊重市场优胜劣汰机制的角度考虑，金融监管当局没有义务为任何一家商业银行进行“保险”。

我国对商业银行市场退出监管的研究起步较晚，早期如乔炳亚（1997）对金融机构市场退出的必要性进行了分析，他分析了金融机构市场退出的原因和方式，最后从中央银行的角度讨论如何进行良好的市场退出监管。1998年海南发展银行行政关闭以后，国内学者开始更加广泛地关注商业银行的市场退出监管，如刘晓勇（1998）在借鉴国外如何处理问题银行的基础上对我国今后如何处理问题金融机构以及防范金融风险提出了独到的见解。苏同华等(2000)从银行危机的角度，对银行体系的并购和重组进行了研究。此外，阙方平（2000）在其《有问题银行处置制度安排研究》一书中对问题银行处置制度安排进行了系统研究，这是国内关于问题银行市场退出处置制度研究较早和较为全面的专著。

近十年来，经济学界和法学界对商业银行市场退出监管问题的研究也越来越多，本文试图通过对这些研究的回顾，梳理该领域研究的重点问题，寻找其中一些带有规律性的特征，在此基础上为我国实现银行业的进一步稳健发展提供有益的借鉴。

二、商业银行市场退出监管的边界

当前，我国对商业银行市场退出还没有权威的定义。现行的金融法规中也没有明确界定，不过在《商业银行法》第七章第七十二条提到商业银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止；《民法通则》第四十条和第四十五条对企业法人退出市场用的也是法人终止的提法。李成认为商业银行的市场退出是指商业银行被吊销金融营业许可证、停止办理金融业务、注销法人资格的处置。因此，通常将商业银行的市场退出监管看作一种法律行为。

对于商业银行市场退出的制度边界，阙方平（2001）指出，问题银行市场退出的前提应当是“健康银行在整个银行体系中占主导地位，健康银行无论是在资产规模上还是在数量上都超过了有问题银行”，这样整个银行体系是相对稳健的而非处于混乱之中。此外，他还总结了有问题银行市场退出应当具备的四个基本特征：一是问题银行法人地位的消灭，二是风险的转移、分散和补偿，三是市场经济的公平和效率原则，四是它属于完全性淘汰机制而非优化机制。这为澄清银行市场退出的外延和内涵奠定了基础。

李金明（2002）认为包括商业银行在内的金融机构的市场退出有解散、行政关闭和依法撤销、停业整顿以及破产清算四种形式。李成则从现代公司产权结构的角度指出，在复杂的经济活动中，商业银行市场退出的表现形式更加多样，具体有商业银行破产、商业银行收购、商业银行合并以及商业银行分立等几种形式。

三、对商业银行市场退出监管的经济学理论分析

有市场进入就应当有市场退出，这是市场经济的当然要求。金融当局对商业银行经营活动的监管相应也由商业银行市场准入监管、经营监管和退出监管三个不可或缺的统一组成部分。截至目前，国内学界对银行业市场退出监管的经济学理论分析主要集中在市场退出监管必要性分析，市场退出监管的原则，市场退出的成本及市场退出的损失承担机制等几个方面。

对于商业银行市场退出监管的必要性，李升高、曾涛（2000）等认为合理安排陷入困境的金融机构退出市场首先是维护金融业稳健运行的需要；二是维护金融有序竞争的需要，因为公平合理的竞争是金融业发展的内在要求；三是提高金融市场配置效率的需要。张曦（2004）[9]也支持这种观点。事实上，政府对缺乏效率的商业银行进行过度的保护只会对金融竞争的公平性和合理性带来负面影响，从而破坏金融竞争机制。总的来看，对于商业银行市场退出监管必要性的分析，国内学者多限于直觉的感性分析上，缺乏系统的以经济学理论为依托的微观基础分析。

如前文引言中所述，商业银行的市场退出监管是外部性很强的法律行为，其本质在于增进商业银行的市场效率，保持金融秩序的稳定和金融安全。因此，为保证商业银行市场退出顺利进行，监管当局应当遵循一定的原则。葛兆强、曾思建（1999）指出应当坚持法律严肃性、效率与稳定原则、市场性原则、风险最小化原则、协调配合性原则、存量与流量解决并重原则、资源性原则、多并购少破产等原则。而李成则将其阐述为依法退出原则、金融稳定原则、准市场化原则和风险最小化原则、协调配合原则以及强制性原则。许传华（2004）也提出构建适当的商业银行退出监管机制应当坚持审慎性原则、适度原则、适时原则、风险最小化原则以及资源性原则。可见学界市场性原则和协调配合以及风险最小化原则等以达成共识。

确定合理科学的损失分摊机制是现代商业银行市场退出的一个重要环节，也是完善的市场退出机制的核心内容。葛兆强、曾思建（1999）指出市场退出作为“效率转移”的指示器，可以为金融体制和银行体系的安全与稳健创造条件，从而增进金融制度的效率。在某种意义上，商业银行市场退出是一种能获取帕累托效率的行为。当然银行的市场退出也隐含着一定的潜在成本，如对交易平衡的影响，对借者、对支付体系和对其他银行信任的影响等等，因此也可以说，商业银行市场退出又是一种非帕累托改进行为。他们进一步指出，作为监管者监管不力的结果，市场退出产生的社会成本也应当由政府承担。安启雷、陈超（2003）指出“国外在救助有问题金融机构时，强调损失分担原则，即金融机构的股东、次级债券持有人、其他债权人、国家财政共同承担有问题金融机构处理不良资产导致的资产损失”、这对我国问题银行的处理有重要的借鉴意义、

四、对商业银行市场退出监管的法理分析

商业银行的市场退出不是一个简单的技术操作问题。而是一个涉及面极广的复杂过程。国际实践表明：法律缺陷始终是妨碍各国处置失败银行顺利退出市场、导致处理过程中断和处置效率低下的主要障碍，甚至是造成退出成本偏高、金融风险增大的主要原因。因此，制定专门的商业银行市场退出法律法规，以及给予商业银行市场退出主管机构以特殊的法律地位和充分授权，使其能够灵活处理相关问题并有效控制处置成本，对增强市场信心、提高处置效率、防范金融风险扩散具有重要意义。事实上，目前我国关于商业银行市场退出监管的绝大部分文献都是通过法律的视角来分析的。

西方发达国家先后建立了完善的商业银行市场退出机制，包括对问题商业银行的挽救、接管、关闭、兼并、破产以及拍卖等各种各样的法律法规。这些相关法律规范了商业银行的市场退出行为，明确了金融监管机构在市场退出过程中的权力和义务。特别是在保证问题商业银行迅速、顺利地退出市场，防范道德风险，保证公众信心，退出的商业银行的资产处置价值最大化等方面发挥了重要作用。目前，国外对商业银行市场退出监管的法律框架主要是：（1）明确监管主体，以及监管主体的监管权力和职责、政府行政干预的范围和力度；（2）明确对商业银行的救助条件、公共资金运用安排；（3）对问题商业银行进行接管、关闭、破产的程序和实施细则的规定；（4）对被清算的商业银行资产处置方式的规定；（5）商业银行市场退出后对相关利益主体损失分配的规定；如存款清偿原则、退出银行的债务清偿原则等。

江其务（1999）[13]指出“实行行政关闭的作法，本质上是集中风险，导致国家风险的积聚和集中。而依法破产则是分散、转移、分解风险的措施，具有保护投资者、债权人和债务人合法权益的作用”。显然“依法关闭”和“行政关闭”是两种截然不同的处理方式，因而结果也是不同的。

温树英（2002）指出市场退出监管是现代金融监管法律体系不可或缺的内容。许传华（2002）分析了世界各国关于金融机构市场退出的实践，总结出金融机构的市场退出不仅应该受到普通的经济法，如《公司法》、《商法》等的约束，还应当服从如《中央银行法》、《商业银行法》等普通的金融法规的规范，在此二者的基础上，为了具体有效的指导市场退出的实践活动，各国还应当制定和完善专门性法规。这些法规应当涉及到金融机构解散的主要事由、金融机构的并购方式以及金融机构破产的法律程序等诸多方面。

总之，商业银行的市场退出涉及多方面利益关系的调整，而这些利益关系一旦处理不当，不仅会影响市场退出的效率，还可能导致社会的剧烈动荡，因此，建立完善的法律制度加强对商业银行市场退出活动的监管就显得尤为重要和紧迫。

五、我国商业银行市场退出监管中存在的问题和对策

学界在上述对银行业市场退出监管的经济学分析和市场退出监管的法理分析的基础上，结合我国的不同时期经济情况的不同，为我国商业银行市场退出监管机制的建立和完善提出了许多中肯的意见和建议。早在1998年，刘晓勇通过对比外国和我国处理问题金融机构采取方式的差异，论述了处理我国问题金融机构应当秉持的科学策略，如在我国正处于经济转轨的大背景下，处理问题的银行的方式应当注意维护社会安定和金融体系的稳定；可贵的是他还指出鉴于我过当时的实际情况，在选择处理方式时只能以政府干预为主，但“由于政府干预成本过高、效率低，应当创造条件地更多地引入以市场为基础的处理方式”，这些观点对现今我国商业银行市场退出监管都有着重要借鉴意义。

温树英（2002）从完备相关法律法规的角度指出市场退出监管是现代金融监管法律体系不可或缺的内容，而我国尚无金融机构市场退出的专门法律，现有法律落后于市场退出实践的需要。因此，作者提出构建我国金融机构市场退出监管法律体系的具体建议：包括制定《金融机构接管条例》、《金融机构破产条例》、《金融机构并购条例》及建立存款保险制度等等。

在通过对国外市场退出机制分析的基础上，安启雷、陈超（2003）引用“市场增进论”的观点，指出“政府的作用是为市场机制的发展提供稳固的制度框架，最充分地利用人们的动力和信息”，基于此，他认为“我国应积极创造条件来完善以市场为基础的金融机构市场退出制度安排，逐步减少政府对有问题银行处理的直接干预。在金融机构市场退出制度安排上，尽可能按照市场化原则处理，引人市场手段，建立市场激励机制与政府按规则干预的原则。”最后他们提出了较为全面的建议，这些包括：完善法律框架的构建，存款保险机构的建立，援助资金多样化，处置方式规范化以及集中统一的债权管理体制等等。

许传华（2004）较为全面地分析了我国金融机构市场退出机制存在的问题，如缺乏金融机构市场退出时对存款的保障机制，缺乏金融风险的预警预报系统和危机机构处理的配套机制，金融机构市场退出的法律法规体系不健全、操作不规范等等，与此同时，他也提出了建立我过金融机构市场退出的运行法律机制的设想。

2006年，郭保民提出我国金融机构市场退出实践的三段论，即：1995年以前的起步阶段，1996年至2001年的探索阶段，2001年以来的立法阶段。这种划分虽然有些粗糙，但却为理解我国金融机构市场监管退出的发展理清了一个较好的头绪。正如文中作者说的那样，从三个阶段的划分可以看出，“我国金融机构市场退出工作经历了一个逐步探索和完善的过程，即遇到许多困难和问题，也积累了许多宝贵经验，为下一步市场退出工作的法制化和市场化奠定了基础。”

六、结论

上述的研究大多结合我国国情，对我国商业银行的市场退出监管做出了有益的探索，指出了我国商业银行市场退出监管中存在的问题，如缺乏系统的、健全的退出法律依据，缺乏对存款人利益保障机制以及缺乏商业银行市场退出的配套机制等等，这必将有助于我国商业银行市场退出机制的健全以及相关监管措施的完善。总之，明确了我国商业银行市场退出监管的存在问题对改进我国商业银行市场退出监管的实践有重要的指导意义，它为健全我国商业银行的市场退出机制奠定了基础。

但总的来看这些研究缺乏对国外商业银行市场退出成熟机制的详细研究和借鉴，而且一部分文章只是针对某一个或某几个方面所作的研究和探讨，很少做出系统的机制研究和探讨。此外，较之于国外的研究，譬如对银行业市场退出的监管，我国的学者多仅限于感性分析，缺乏系统的以经济学理论为依托的微观基础分析。

参考文献：

[1]乔炳亚.论我国中央银行对金融机构的市场退出监管[J].《金融研究》.1997（11）

[2]刘晓勇.关于“问题金融机构”的处理[J].《经济社会体制比较》.1998（5）

[3]苏同华.银行危机论[M]，中国金融出版社，2000

[4]阙方平.有问题银行处置制度安排研究[M].中国金融出版社，2001

[5]李成.金融监管学[M] .高等教育出版社，2007（7）

[6]阙方平.有问题银行的市场退出：几个相关问题研究[J].《金融研究》.2001（1）

[7]李金明.略论我国银行类金融机构的市场退出[J].《西南金融》.2002（6）

[8]中国人民银行广州分行课题组.金融机构市场退出的法律比较(上)[J].《南方金融》.2000（1）

[9]张曦.论我国商业银行的市场退出监管[J].《北方工业大学学报》.2004（12）

[10]葛兆强、曾思建.论商业银行市场退出制度[J].《金融理论和实践》.1999（4）