关于农村财务管理的调研与建议

王仁昌

摘要随着潍坊市基层机构改革的稳步推进,加强农村财务管理,对当前农村稳定、社会和谐与发展显得越来越重要。广东省佛山市从2006年开始,全面引进社会中介机构,规范农村财务管理,取得显著成效。根据目前山东省潍坊市基层农村组织经济实力和农村财务管理现状,建议暂时采取代理记账的方式来规范农村财务管理。

关键词规范农村财务管理引进中介

中图分类号:F302文献标识码:A

2009年12月1日,潍坊市在昌邑市召开了全市部分财政所所长专题座谈会,就当前潍坊市的农村财务管理进行了专题讨论。2日至6日,潍坊市财政系统一行5人(市财政局1人,县2人,乡镇2人),赴广东省佛山市对农村财务管理工作进行了实地调研。结合潍坊市的实际情况,建议潍坊市的农村财务管理采取代理记账模式。

1 潍坊市农村财务管理现状

目前,潍坊市各县、市、区对农村财务的管理差异很大,主要体现在资金管理与记账模式。

1.1 资金管理分为两种模式

(1)村级资金全部在乡镇(街办)代管。有的乡镇(街办)资金在经管站统一代管,有的乡镇(街办)资金在财政所专户管理。

(2)村级资金由各村自己管理,每村设立专门账户,取款必须由村、经管站盖齐2个公章才能取款或转账。

1.2 记账大体分为三种模式

(1)代理记账。坊子区凤凰街办:23个村,由4名专职会计代理记账,统一设置科目,单独进行核算。每村设报账员1名。

(2)集中记账。潍坊经济开发区:全区1个街办,47个村,每月由街办专职人员审计原始单据以后,由各村会计集中到街办记账室记账。

(3)委派记账。奎文区二十里铺街办:22个村,实行会计委派制。经管站在编5人,大学学历,中级职称,具体管理会计委派。会计由街办在2003年统一招考,笔试占50%,面试占20%,本村民主测评占30%。会计统一录取以后,原则上实行异村任职。个别在本村担任两委成员的,为工作方便,允许在本村担任会计。会计一般每周五到街办工作,其他时间到村工作。其待遇分两部分:一部分由街办统筹,按照村规模大小核定,大约每月800元;一部分由各村根据实际情况自己确定。一村设置报账员一名。

1.3 目前存在的问题

(1)村会计文化程度较低。峡山区王家庄子街办:村会计小学文化程度的41人,占会计总数的40%,高中、中专学历的57人,占60%。

(2)更换频繁。一般村换届以后,只要村支部书记更换,村会计随之更换。

(3)记账模式落后。现在潍坊市大部分村会计记账,都是手工记账,一是效率低,二是容易出现账务核算错误。村记账全部实现会计电算化的乡镇(街办)很少,比如奎文区二十里铺街办。

(4)白条问题难于解决。由于农村的财务支出非常繁杂,白条入账问题很难解决。既存在漏税问题,又容易滋生腐败。

(5)民主理财小组作用难于发挥。单据最后能否报销的关键一环是村民主理财小组。但是部分村庄的民主理财小组形同虚设,人员配备不齐,职能难于履行。甚至有部分村的“民主理财小组”的章由会计保管。

(6)账务公开不清楚。目前村级财务公开没有固定模式,很多账务公开榜比较笼统,比如甲村财务公开榜公示:修路支出5万元,却没有具体明细表,缺少公开招标程序,没有预算、决算,村民看不明白,也就丧失了群众监督的有效性。

2 佛山市农村财务管理办法

2005年初,佛山市委决定引入第三方管理农村财务,由市纪委、监察局牵头,农业局、财政局、民政局、审计局参与,采取“调研——试点——铺开”三部曲,取得经验以后,稳步推进。从2005年8月开始,佛山市开始了历时半年的试点。

2006年2月,佛山市正式颁布了文件《全面引入社会中介组织,规范农村财务管理的意见》。对农村财务管理体制进行全面改革,推进农村财务管理工作的规范化和制度化。

2.1 指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和“十六大”精神为指导,全面树立和落实科学发展观,以引入社会中介组织代理农村财务体制改革为中心,以规范农村集体资产和财务管理为主线,全面建立农村集体资产和财务管理监督的长效机制,维护农村集体和村民的合法权益,确保农村经济健康发展和农村社会大局稳定,实现建设社会主义新农村的战略目标。

2.2 基本原则

(1)坚持农村集体资产所有权不变的原则。农村集体资产属于农村集体经济组织成员所有,必须坚持集体资产的所有权包括占有、使用、支配和收益等权能不变的原则,以核算单位独立建账,独立核算,保持集体资产和财务核算的独立和完整。

(2)坚持依法依规办事的原则。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》等法规,农村集体经济组织是农村集体资产和财务管理的主体,引入社会中介组织代理农村财务,要充分尊重村民委员会、村集体经济组织和广大村民、经济组织成员的意愿,在平等自愿的前提下经村民(代表)大会和经济组织成员(代表)大会表决通过,并由镇政府(街道办事处)和各村、集体经济组织分别与社会中介组织签订委托代理协议书。引入社会中介组织,必须向社会公开招标,择优聘用,并严格执行各级有关农村集体资产和财务管理的法律法规和制度,实行财务电算化管理,保持农村集体资产和财务管理的稳定性和延续性。

(3)坚持民主决策的原则。在引入社会中介组织代理农村财务的过程中,要充分发扬民主,把工作做细、做实。在制定改革方案和有关配套文件时,要深入农村基层,广泛征求群众意见。在具体实施过程中,若遇到困难和问题,要及时召开会议研究解决。

(4)坚持减轻村集体经济负担的原则。要充分考虑村集体经济状况和负担能力,以不增加村集体经济负担为原则。

(5)坚持便利的原则。引入社会中介组织代理农村财务,要以镇(街道)为范围开展,中标的社会中介组织要按照镇(街道)的要求科学、合理布设办公点,有条件的在镇(街道)范围内分片布点或按村布点,以方便报账。

2.3 具体要求

(1)社会中介组织的条件和职责。引入的社会中介组织必须是有资质的中介组织,如依法成立的会计师、审计师事务所和财务公司等。引入的社会中介组织要向委托方负责,做好委托代理的各项业务。监督报账凭证是否符合有关规定,审批手续和程序、各项收支和资金使用是否符合要求,保证财务资料的真实和完整;及时反映财务信息,按农村集体经济组织财务制度和主管部门的要求,及时上报有关报表,提供财务公开民主监督等各类信息资料;做好各类信息资料的整理和归档工作;为委托代理单位开展经营管理提供咨询服务等。

(2)引入社会中介组织的方式方法。引入社会中介组织必须以向社会公开招标的方式进行。招标工作严格按照《中华人民共和国招标投标法》有关规定组织实施。

(3)引入社会中介组织代理的区域范围。引入社会中介组织,规范农村财务管理的体制改革,统一以镇(街道)为单位,包括镇(街道)所辖的村和集体经济组织。

(4)引入社会中介组织代理的业务范围。引入的社会中介组织主要是代理村委会和集体经济组织的会计核算业务、会计资料的整理归档、会计信息的报送以及委托代理的其他业务。

(5)建立健全农村财务管理配套制度。建立健全委托代理制度。在遵循有关法律法规和制度的基础上,结合实际,建立健全改革实施办法、招标文件、委托代理协议书等一系列配套文件,确保引入社会中介组织代理农村财务的改革有章可循;建立健全监管约束机制。引入社会中介组织代理农村财务,加强对社会中介组织的监管是关系改革成败的关键一环。各镇(街道)必须建立健全对社会中介组织的考核、评议、通报、审计和责任追究等制度,加强对社会中介组织的监督管理;进一步健全和完善农村财务监管机制。引入社会中介组织代理农村财务,原农村财务监管机制不仅不能削弱,还要进一步加强。必须进一步健全和完善农村集体经济收益分配、“一事一议”、民主理财、开支审批、财务公开、财务审计、资产管理、合同管理和档案管理等一系列制度体系,提高农村财务管理的制度化、规范化水平,确保与引入社会中介组织代理农村财务体制改革的衔接。

2.4 工作步骤

引入社会中介组织,规范农村财务管理体制改革工作从2006年开始全面推进,共分六步走:加强领导,成立机构;宣传发动,建章立制;依法推进,民主决策;公开招标,引入中介;全面移交,依法代理;检查监督,总结完善。

2.5 工作要求

(1)加强组织领导。(2)广泛宣传发动。(3)坚持稳步推进。经过招标,全市155家中介机构参与招标,最后确定23家中介机构中标。

2.6 实际运行情况

(1)区级运行情况。在掌握全市基本情况的基础上,我们对南海区进行了专题调查:2004年7月,南海区正式成立了农村工作部,编制20人(其中:事业编制4人),将农业局管理农村财务的职能全部接管,具体负责全区的农村财务管理工作。2006年2月开始试点,2006年9月全面铺开。

全区8个镇(街),一共选择了7个中介机构负责村级财务管理。原来是8个中介机构,2008年合同到期后重新招标,有1个中介机构退出,另外1个中介机构中标。全区村(组)账套一共2567套,总代理费每年941万元,全部由区、镇(街办)负担。其中:区补贴336万元,按照每村补贴1.5万元(村1万元,组0.5万元),其他代理费由镇(街办)负责解决。

具体做法是:“一镇一中介”。为了方便统一管理,实行一个乡镇只能由一家中介管理的办法。“分片设点”。为了报账员方便,中介机构分区域设立办公点。“驻点到村”。对于中标的中介机构,如果没有分级机构,为了方便管理,必须在乡镇设置固定办公场所,由1名具有3年以上会计师资格的主管人员负责管理,所有工作人员中,必须有1人具有注册会计师资格。报账员具体到村。

(2)镇级运行情况。我们对南海区西樵镇进行了解。西樵镇114平方公里,常住人口14万,流动人口8万,2008年人均纯收入9500元。27个村委会,360个村民小组,346个组级经济社。2008年全镇实现税收13亿,地方分成2.5亿,土地收益2个多亿,上级转移支付0.14亿。乡镇可用财力5.8亿。涉及农村独立核算的账务478套,其中:村101套,组、社374套。由中介公司管理的资产24亿,其中集体可支配资金4.6亿。

村级财务主管部门是西樵镇农村财务办公室,负责管理村级资产管理委员会。具体负责中介机构招标、与镇农村经济审计办公室一起审计有争议的原始单据等工作。2006年有5家中介机构投标,最后确定1家中标。中标中介机构必须使用指定的财务软件,财务记账、台帐、合同,各级职能部门,可以按照各自的规定权限进行实时查询。每年组织一次例行审计,村民有异议的问题,上报镇农村经济审计办公室。

2.7 存在的问题

(1)资金体外循环。由于村移交中介机构时,帐目、资金不完善,留下隐患。案例:2003年至2007年期间,禅城区南庄镇紫洞村先后将征地补偿款26135951元存入了村属企业佛山市名创贸易有限公司(下称“名创”公司)账户中。2005年12月至2008年12月期间,刘子荣利用担任该村党支部书记、村委会主任的职务便利,多次从名创公司账户中挪用征地补偿款共人民币2370万元,用于个人投资、偿还债务或赌博。起因就是在实行中介机构代理记账之时,为了躲避农村集体债务,将集体资金另账存放,没有将名创公司的账务纳入中介机构管理范围,造成集体资金脱离监管,实行“体外循环”。

(2)白条问题。比如来人招待,购买水果,小型修缮或者小型农田水利建设支出,在当前条件下,很难取得正式发票,形成“白条”。

(3)中介机构网点布局。中介机构的网点布局,由于本身规模的限制,往往达不到均匀布点的要求,对部分偏远村庄带来不便。

3 对潍坊市农村财务管理模式的建议

由于潍坊市经济相对佛山市不够发达,引入第三方管理农村财务费用难于解决,照搬佛山市的做法难度太大。我们建议采用代理记账的模式比较合适。

具体做法是:由于潍坊市村级经济普遍比较薄弱,村级资金较少,业务往来较少,一个专职会计可以同时给30个左右的村用电脑记账(具体记账的村数量,应该根据各村实际情况确定)。各村现有村会计全部转为报账员。每月固定时间报账。因为现在普遍实行“双代管”,在减轻村级工作量的基础上,可以加强村级财务管理的正规化。

以昌邑市围子镇为例:全镇127个村,经管站现在代管资金600万元。超过20万元的村4个,10万元以上的村6个,1万至10万的村85个,少于1万元的村32个。全镇有3-4人就可以将村级账务全部代理。

实行代理记账,效益明显。即没有增加财政负担,也没有增加村级负担。各村现会计直接转为报账员。取消各村出纳,还可以节省127个人的开支。一个出纳平均年工资5000元,可以节约村资金63.5万元。

代理记账人员的来源:可以从现有经管站人员中择优招考。虽然现在潍坊市已经在乡镇实行了机构改革,经管站、财政所、统计站合并为财政经管统计服务中心,由于上下机构改革的不同步,即下合并上不合并,造成理论上单位合并,实际上人员、机构还是各自为战,即没有减少机构,也没有减少财政供养人员。一旦潍坊市机构改革方案出台,取消各级经管部门,如果其业务划归财政部门,那么实行代理记账势在必行,既可以消化现有经管人员,又可以规范村级财务管理,可谓一箭双雕,一举两得。

4 结论

对照佛山市引入社会中介组织规范农村财务的办法,结合潍坊市的实际情况,在目前的条件下,潍坊市应该全面推行代理记账模式,规范农村财务管理,这也是构建和谐社会行之有效的方式。