日本谋求“入常”的阻碍因素分析

杨 晶

摘要日本从冷战时期萌生了加入联合国安理会常任理事会的意愿,20世纪80年代开始更是积极开展联合国外交,在90年代和本世纪初冲刺终究未能如愿。归根到底在于安理会改革迟迟难以确定,其成员国的态度也未必完全有利于日本,联合国成员国在关键时刻是否会支持日本仍难以肯定。当然,日本成为安理会理事国的前景难以准确预测,但必然跟当今世界形势变化,亚太国家态度以及日本自身准备好履行常任理事国的责任相联系。

关键词日本外交安理会常任理事会阻碍因素

中图分类号:D313文献标识码:A

联合国外交一直是日本外交的核心问题之一。随着日本经济力量的逐渐强大,其政治追求也随之提高,谋求成为联合国安理会常任理事国也就成为了日本外交中的重大问题。

众所周知,日本谋求联合国安理会常任理事国的意愿萌生于冷战时期,但由于联合国宪章中的“敌国条款”、联合国的改革等是日本充当安理会常任理事国不可逾越的先决条件。同时,以东西方冷战对峙为基本特征的两极世界格局也使日本在国际舞台上难以充分展露头脚,日本谋求安理会常任理事国的调门并不高,也未正式提出申请。然而,在冷战结束以后日本不仅正式地提出了充当安理会常任理事国的申请,而且大大地加强了谋求的力度:从舆论宣传到实际运做,从积累“实绩”到争取选票,无所不用其极,摆出了志在必得、不达目的决不罢休的架势。以2004年第59届联大为契机,日本为实现常任理事国之梦,又发起了新一轮冲击波。会前8月,日本外务省设立了“联合国对策本部”并积极向联合国及安南秘书长反映日本关于联合国改革的建议;会上9月,小泉首相亲自出马代表日本政府再次明确表示了日本谋求成为安理会常任理事国的愿望;会后12月,日本外务副大臣逢泽一郎邀请对日本谋求安理会常任理事国表示理解的国家驻联合国代表,在联合国总部召开讨论安理会改革的会议,呼吁支持安南秘书长提交给联大的“名人小组”的联合国改革方案。冷战结束以后,日本政府为谋求常任理事国席位前所未有的紧锣密鼓、大动干戈引起了广泛的关注。联合国安理会改革就像打开“潘多拉盒子”,而讨论哪个国家成为常任理事国就会像“捅了马蜂窝”。日本原本乐观地认为三至五年就可以实现这一愿望。但历时十年竟未能如愿以偿。日本至今未能成为安理会常任理事国的主要原因有以下几点:

1 安理会改革迟迟难以确定

首先是难以确定安理会扩大的规模。这涉及安理会扩大的原则和担任常任理事国的条件。美国等西方国家首先提出可先解决日、德进入安理会的快速解决方案;而广大发展中国家主张改变目前安理会成员中西方发达国家占多数席位的局面,要求增加发展中国家的席位,同时增加非常任理事国的席位,但各方仍然在安理会扩大到多少席位上难以取得一致。目前安理会扩大方案有20-21国方案、24国方案、25国方案、26国方案以及在常任理事国席位难以取得一致意见时可先增加非常任理事国席位的方案,因为由意大利、西班牙、加拿大、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷等国组成的“咖啡俱乐部”坚决阻止扩大常任理事国的席位,而发展中国家又要求大幅度增加非常任理事国的席位。

其次是在由哪些国家成为常任理事国上各国意见不一。据认为,目前有十个左右国家具有竞争成为安理会常任理事国的条件。但各方案中均主张增加五个,于是如何分配这五个席位便成为问题。从现在看,日本和德国由于经济实力强,作为发达国家的代表成为常任理事国的可能性较大,但也不乏反对的国家,意大利坚决反对德国成为常任理事国,朝鲜则反对日本成为常任理事国。按照地区分配原则,亚、非、拉各有一个发展中国家进入安理会。但具体哪个国家进入存在很大的争议。此外,英法对于德国成为常任理事国的态度是否会发生变化,加拿大和韩国是否也会参与争当常任理事国的角逐,都难以预料。而且,随着安理会改革的方向日益明确,申请成为常任理事国的国家将会越来越多。曾担任联合国副秘书长的明师康说:“问题拖得越久,纠纷就越多”。

最后就是否决权问题。联合国成员国普遍认为,为制止安理会成员国滥用权力,要缩小和限制使用否决权。对安理会扩大后的新常任理事国不拥有否决权,因此如果新常任理事国的对抗意识增强,则在安理会内就难以达成妥协,影响安理会的效率和作用。这就使否决权问题同最后究竟选出哪个国家成为常任理事国也有关系,这需要在争取成为常任理事国的国家之间和与安理会五个常任理事国之间进行必要而困难的调整。

2 安理会成员国的态度也未必完全有利于日本

安理会改革意味着安理会的权利结构发生变化,现在的五个常任理事国无疑不希望自己的地位和权力受到损害。美国支持日本成为常任理事国是想借以巩固美日同盟,并使日本更多地承担联合国的费用,以减轻自己的压力,但它也担心日本日益增长的独立倾向,未来在安理会内日美在亚洲政策上可能出现不一致。日本《产经新闻》曾报道,美国国务院的一份文件认为,日本成为常任理事国将会助长国内要求成为“普通国家”和开展独立外交的势力,追求独立于美国的政策和利益。显然美国要继续保持其在安理会的地位和继续利用联合国,对安理会改革的态度并未真正积极。事实上,正如日本外务省官员所抱怨的那样:“美国只是口头支持日本和德国成为常任理事国,但并没有采取行动。”英法两国一再表示改革安理会的目的是确保安理会的有效性,而并非破坏现有权力结构。俄罗斯、中国对日本谋求常任理事国表示理解,但俄罗斯的态度经常随着日俄关系的变化而变化,中国则由于历史问题以及冷战后日本政治右倾化的原因,对日本成为常任理事国后的状况表示担忧,一个主导的观点是“安理会的改革要优先考虑扩大发展中国家的代表性”。

3 联合国成员国在关键时刻是否会支持日本仍难以肯定

广大联合国成员国的态度对于日本能否成为常任理事国至关重要。日本一直竭力争取各成员国的支持。为此,日本积极加大对亚洲、非洲和拉美等国的拉票。对外政府援助,进行金元外交是日本外交的主要手段。日本对外援助的60%投放在亚洲,这除了经济原因外,还有扩大政治影响的目的。近几年,日本对在联合国占有多数席位的非洲加强攻势,对非洲的和平与发展表现出前所未有的关心。美国学者指出,这是日本地缘政治策略的一部分,目的在于赢得安理会常任理事国的席位。由于这些国家与日本不存在历史问题和现实冲突,又能得到源源不断的日本援助,这些国家大多对日本“入常”表示支持。此时,日本政府对“入常”前景颇为乐观。当然,日本也不忘与美国加强合作,寻求美国的支持。相比之下,日本唯独不把包括中国在内的东亚邻国放在眼里,甚至屡屡做出伤害四邻之举。日本在“入常”过程中的这种似乎有意“远交近攻”的做法,终于招致亚洲各国的强烈反对,2005年4月以后,日本“入常”形势急转直下。与此同时,日本最倚重的美国态度暖昧起来,最期待的非洲各国迟迟不能形成共识,最大的反对势力“咖啡俱乐部”则发展壮大为“团结谋共识”集团。2005年9月,日本被迫承认在联合国成立60周年之际实现“入常”的努力受挫。

东亚国家之所以在关键时刻让令日本失望,最重要的还是日本未能直面历史问题,并因而失去所在地区各国的支持。战后,日本未能对军国主义残余进行彻底清算,缺乏用正确的历史观对侵略历史进行总结和对青年一代进行全面、正确的历史教育。同时,没有经历过战争而在战后经济繁荣中成长起来的一代人正在成为社会的主体,公众意识发生变化,一种被成为“新民主主义”的社会思潮正在影响着日本。其具体表现为,日本阁僚参拜靖国神社、文部省修改历史教科书、一些政要鼓吹“南京大屠杀是捏造的”等事件。日本的这些举动,使国际社会特别是曾遭受其侵略的亚洲各国加大了对日本的不信任。对此,朝鲜和韩国公开发表声明,只要日本不改变对历史问题的态度,就反对其成为常任理事国。同时,日本从来没有把自己真正看作“亚洲的一员”,更没有与亚洲邻国真诚地平等合作。日本在“脱亚入美(欧)”情结下,还在迷恋于“绕开历史,主导现实”的东亚战略思路。日本要想得到东亚国家的支持,必须认真反省近现代对邻国的侵略,更须调整过度追随美国、轻视亚洲的外交政策。如果不能赢得亚太以至世界各国的信任,只靠“拉票”这种机会主义外交,未必能收到预想的效果。

4 日本“入常”失败后的外交前景

日本成为安理会常任理事国的前景如何,现在似难作出准确预测,但它应该与以下几个因素相联系:

首先,日本是否为履行安理会常任理事国的责任做好准备。从目前看,日本国内尚未对是否成为常任理事国形成一致意见,各政党意见不一,政府的热情态度与民间的冷漠反映形成对比,一般民众并不大关心。对日本能否承担常任理事国的义务还有不同意见。对于在联合国内发挥军事作用的问题,根据联合国宪章,常任理事国是联合国军参团成员并要履行参与军事行动的义务,这会同日本宪法相抵触。日本外务省认为,参与军参团不同于直接指挥兵力,不违背宪法第九条,日本自卫队仅限于参与联合国维和行动。但国际上有意见鼓励日本作出军事贡献,甚至为此修改宪法。这就使日本能否成为常任理事国同修宪联系在一起,使问题的解决变得复杂。

其次,国际上特别是亚太国家对日本担任常任理事国的态度如何。日本在世界上占有重要地位,特别是在联合国面临经费困难的情况下,日本的经济条件更具有诱人的力量。但安理会的主要任务是维护世界和平与安全。根据联合国宪章,安理会在维护国际和平与安全方面负有主要责任,随着时代的发展,这方面的使命仍没有变。国际上判断安理会常任理事国的标准也没有变。日本对待侵略历史的态度及未来安全政策的演变仍然是许多国家发展对日关系时考虑的问题,一些国家希望日本在地区和世界上发挥经济作用,而对其安全作用仍有保留,这也是亚洲国家对日本成为安理会常任理事国态度谨慎或表示反对的主要原因。

再次,大国关系调整和世界多极化发展的情况。如前所述,日本能否成为新的安理会常任理事国是和安理会改革联系在一起的,而安理会改革和成员的扩大涉及世界各国特别是现在的五个常任理事国和有可能竞争成为新常任理事国的几个国家的利益。因此,如何确定新常任理事国以及如何平衡安理会各常任理事国之间的权利,无疑是国际政治力量及其权益的一次重新组合或分配。因此它需要一个过程。随着经济的全球化,世界经济的不平衡的发展将使世界政治多极化趋势和构图进一步明朗,从而为安理会改革和安理会构成的确定创造更有利的调剂那,而这同样也需要一个过程。