论清末“新政”期间中国高等教育制度的变革

蒋映洪　李江源

摘 要：本文认为，清末“新政”期间，中国高等教育制度进行了一系列变革，取得了一定的成绩，但是在高等教育制度变革的过程中，既有较成功的经验值得借鉴，更有深刻的教训值得总结。

关键词：清末“新政”；高等教育制度；制度变革

“戊戌变法”的失败无疑是清末整个改革事业遭遇的一大挫折，不过，就近代中国教育制度变革的过程而言，这挫折只不过是一首乐曲中的休止符，短暂的无声之后却是更为汹涌澎湃的改革浪潮。在传统教育制度模式的合法性根基已经受到普遍质疑的世纪之交，随着清政府内政与外交危机的加剧，外来观念与知识以更加迅猛的势头冲击着我们这古老的土地和文化，也极大地刺激了中国社会各阶层的危机意识和变革意识。变法图强，走西方的路，成为愈来愈多的人的共识。至1901年，清廷在内外压力之下，不得不宣布实行“变法”。

一、清末“新政”期间中国高等教育制度变革的主要内容

清末“新政”时期，整个教育处于大变革、大改组、大分化时期，清政府有关政策的鼓励和导向、科举取士制度的废除、改书院为学堂、新式学堂的迅速发展、大批学生留学日本以及对日本进行大规模的学务考察等促使了教育制度的迅速变革。

1. 颁布高等学校立学宗旨和教育宗旨

“新政”以前，虽然孙家鼐、盛宣怀等人曾提出过高等学校的立学宗旨，但清政府一直没有全国统一的、明文规定的立学宗旨。“新政”以后，随着学制的制订，清政府先后颁布了各级各类学堂的立学宗旨和教育宗旨。1903年11月，张百熙、荣庆、张之洞在《重订学堂章程折》中说：“至于立学宗旨，无论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基，俾学生心术壹归于纯正，而后以西学瀹其智识，练其艺能，务其他日成材，各适实用，以仰副国家造就通才、慎防流弊之意。”[1]1903年11月，张百熙、荣庆、张之洞在《奏定学堂章程·学务纲要》中说：“京外大小文武各学堂均应钦遵谕旨，以端正趋向、造就通才为宗旨，正合三代学校选举德行道艺四者并重之意。”[2]1906年，《学部奏请宣示教育宗旨折》中说：“夫教育之系于国家密且大矣。若欲审度宗旨以定趋向，自必深察国势民风强弱贫富之故，而后能涤除陋习，造就全国之民。窃谓中国政教之所固有，而亟宜发明以距异说者有二：曰忠君，曰尊孔。中国民质之所最缺，而亟宜箴贬以图振起者有三：曰尚公，曰尚武，曰尚实。”[3]随后，光绪皇帝发布上谕：“朝廷锐意兴学，特设专部以董理之，自应明示宗旨，俾定趋向，期于一道同风。兹据该部所成忠君、尊孔、与尚公、尚武、尚实五端，尚为扼要。”[4]学部提出的这一教育宗旨分二类五条。第一类为“忠君”、“尊孔”两条；第二类为“尚公”、“尚武”、“尚实”三条。可见，这一教育宗旨虽然有浓厚的封建主义色彩，但体现了“中体西用”的精神，对于高等教育的发展来说，毕竟有了明确的指导思想；对于近代高等教育制度来说，毕竟有了明确的教育价值取向，这无疑有助于健全整个高等教育制度。

2. 创立高等教育行政管理体制

在清朝，教育行政在中央属礼部管辖，在各省设提督学政。府、州、厅、县不设专职教育行政机构。19世纪60年代京师同文馆成立，由总理衙门兼管。1898年成立的京师大学堂既是全国最高学府，又是中央教育行政机构。清政府无疑迈出了设置中央教育机构管理全国新式教育的第一步。清末“新政”时期，随着新学制的广泛实施和学堂、学生数量的激增，加强学务管理迫在眉睫；随着科举制度的废除，礼部和国子监管理科举考试的职能随之萎缩，这从根本上动摇了礼部和国子监赖以存在的基础。因此，专门教育行政机构的设置更加迫切。1904年，张之洞在请设总理学务大臣的奏折中请求“于京师专设总理学务大臣以领辖全国学务”、于京师大学堂“设总监督一员”。总理学务大臣及相应结构的设置，改变了由京师大学堂兼管全国教育事宜的做法，迈出了中央教育行政机构单独设置的第二步。1905年12月6日，清政府设立了学部，同时将国子监事务归并学部。至此，学部成为专管国家教育法令和统辖全国学校事务的最高教育行政机构。

学部设立后，地方教育行政机构的改革随之提上了议事日程。1903年11月，张百熙、荣庆、张之洞在《奏定学堂章程·学务纲要》中指出：“各省府厅州县普设学堂，亦须有一总汇之处以资管辖，宜于省城各设学务处一所，由督抚选派通晓教育之员总理全省学务，并派讲求教育之正绅参议学务。”清政府随即谕准推行，这是与中央设学务大臣相配套的地方省级教育行政机构。学务处遂成为一省处理纷繁文牍、荟萃各级各类教科图书、考核教育行政官员和教员的总汇之区。学务处这一建制，实行时间虽短，且仅湖北、直隶两省执行，却是建立新式省级教育行政制度的开始，为省级教育行政机关的正式创建积累了经验，奠定了基础。

3. 颁定癸卯学制

“新政”伊始，清廷即令管学大臣张百熙着手学制的制定工作。1902年8月，清政府公布了由张百熙拟定的《钦定学堂章程》，因该年为农历壬寅年，史称《壬寅学制》。就高等教育制度而言，《壬寅学制》包括《高等学堂章程》、《京师大学堂章程》和《考选入学章程》。由于《壬寅学制》本身的不甚完善以及清廷对张百熙心存芥蒂，《壬寅学制》虽经公布，但并未实施。高等教育要获得发展，绝不可无制度的规范与约束。1904年1月，清政府公布了由张百熙等人拟订的《奏定学堂章程》。因该年为农历癸卯年，史称《癸卯学制》。《癸卯学制》是中国近代教育史上第一个正式颁布，且在全国普遍实施的学制。就高等教育制度而言，《癸卯学制》包括《奏定大学堂章程》、《奏定通儒院章程》、《奏定高等学堂章程》、《奏定进士馆章程》、《奏定译学馆章程》等。其中《奏定大学堂章程》确立了大学堂的办学宗旨，大学组织的构建与管理体制，大学堂的内部管理体制，系科及课程设置，教员职责，学生管理，图书资料、实验室及实习场所建设等。

《奏定大学堂章程》的颁布，以国家法令的形式，第一次明确地规定了大学堂的立学宗旨、培养目标、入学资格、学习年限、课程设置以及与各级学堂之间的统属衔接关系。它从纵的方面把学校教育分为初等、中等、高等三个互相独立而又衔接的体系，这无疑为高等教育的发展提供了制度上的保证；同时还包括大学堂教员任用、大学堂管理、校舍建筑、仪器设备、考试及奖励方面的详细规定。《奏定大学堂章程》的实施，有助于结束长期以来大学堂办学的混乱局面，使大学堂的办学有章可循、有规可查、有法可依，使全国高等教育的发展有了统一的体现国家意志的法律保证。《奏定大学堂章程》的形成、颁布和实施，适应了近代中国高等教育发展的需要，尽管它不可避免地打上了模仿日本学制的烙印和保留浓厚的封建色彩，但是，从一定意义上讲，它与1905年宣布的废除科举制度的重大制度变革一样，标志着封建教育制度在形式上的瓦解，标志着近代高等教育制度的初步建立。

二、清末“新政”时期高等教育制度变革的经验与教训

清末“新政”时期虽实行了一系列改革，并取得了一定的成就，但在高等教育制度的变革方面仍留下了许多值得深思的课题，许多值得借鉴的经验和吸取的教训。

1. 高等教育制度变革的指导思想以“忠君”、“尊孔”为前提

“忠君”、“尊孔”这一办学宗旨贯穿于高等教育制度变革的始终。清末“新政”期间，高等教育制度变革指导思想仍是洋务运动时期“中学为体，西学为用”的延续，没有本质上的突破，大学堂设立经学科，强调对学生进行封建伦理道德知识的灌输，首要任务是培养学生效忠封建王朝。这从一个侧面说明了清政府进行教育制度变革的矛盾：借用近代资本主义的教育体制培养挽救封建王朝末日的人才。这种矛盾还体现在新旧教育体制的转换上，清政府为了扫除兴办新式学堂的障碍，为了鼓励更多的士人到国外学习，一方面宣布废除科举取士制度，另一方面又给予归国留学生和学堂毕业生以种种科举功名作为奖励。这种相互冲突的教育制度安排，在造就一批“工科进士”、“农科进士”、“医科进士”的同时，新的教育制度安排也被科举制度的遗毒浸润着，使新的教育制度安排无法发挥它应有的功效。

清末“新政”时期高等教育制度变革的展开，并非是清政府适应教育制度变革作出的积极主动的抉择，而是迫于内外危机压力作出的消极应付的结果。在这样的政治背景下，清末“新政”时期学习和接受西方列强展开教育制度变革，是以拾遗补缺以适应社会需要并达到应付中外的敷衍改良为初衷的，其着力点在于以西方教育制度形式、模式来标榜和维护清朝封建专制统治，主观上并不要求引进西方教育制度，以免危及其所需要的教育秩序。在清王朝看来，教育制度变革必须遵循不变“常经”只变“治法”的指导思想。对纲常伦理，清政府一再强调“以礼入法”，不能更改。这就使得清末“新政”时期的教育制度变革，不可避免地新旧杂沓，既袭用西方的教育制度形式与原则，又杂有若干封建的内容。这种极不协调的融合，自然导致清末“新政”时期教育制度变革进中有退，充满着矛盾和斗争。

2. 清末“新政”时期的教育制度变革强调引进西方的各种教育制度形式、模式，以便建立现代教育制度，但疏于对西方教育制度意识和价值观念的引入

清末“新政”时期的教育制度变革，仅局限于引进西方的近代教育制度，而对其教育制度意识、教育制度价值观却未深究。我们知道，西方教育制度是在西方社会和文化基础上发展起来的，是一个自然的演化过程，它经历了几百年的文化准备。然而，清末虽开启了引进西方教育制度的大门，但对所引进的西方教育制度的自然演化过程却视而不见。西方教育制度文化建构于商品经济基础之上，而清末占统治地位的仍然是自给自足的自然经济，建立在此之上的中国传统教育制度文化，必然顽强地抵制西方教育制度文化的传入。清末“新政”时期虽可通过一场“改革”或“变革”来取消旧教育制度，制定新教育制度，但事实上传统教育制度的价值观念并没有同步改变，清政府教育制度变革的目的，仍然属于传统的借用新形式维护封建统治的范畴。罗兹曼曾说：“在清朝的最后10年里，中国曾以许多依照西方模式的新式而带有试验性的组织，去取代旧的帝国政府的许多制度设施。这种改革的复杂步调既揭示出了某种理性的发展，也显露出了一些意想不到的情形。首先，新制度是有其名而无其实。这些制度渐渐地，但却从来没有完全地获得实质性的发展；但是，这头几步的重要性与其说是在于它们实现了什么永恒的东西，不如说在于它们和过去决裂了。”[5]在清末君主专制没有崩毁、传统教育制度文化观念尚未荡涤和商品经济远未形成的背景下，清末“新政”时期的教育制度变革，仍以纲常礼教为依归。在这种情况下，清末“新政”时期的教育制度变革不可能从根本上触动传统封建教育制度的精神实质，教育制度变革大多流于形式，且保留了相当多的维护封建专制的规定。这种纸面上的教育制度与教育生活中的“教育制度”严重割裂，导致清末“新政”时期的教育制度变革从其发端起就充满着矛盾和曲折。

3. 教育体制的变革必然受制于现存的政治体制，在政治体制不变的前提下从事教育体制的改革，愿望虽然善良，成功的可能性却极小

在政治体制不变的前提下从事教育体制的改革，愿望虽然善良，成功的可能性却极小。这是因为：一是皇权与民权存在着根本的利害关系，皇权不可能代表平民的教育利益；二是腐败堕落为皇权专制政体的派生物，中国教育问题的真正解决无法依靠旧有的政体。尤其是当人们的教育改革热情被腐败堕落的皇权专制政体无情地戏弄时，舍本逐末的教育体制改革并不能从根本上重新唤起人们的兴趣，人们普遍抱有一种不合作的心态。罗兹曼曾说：“由于外来灾难加剧了中国政体的损伤，退化就得以进一步发展。但是清王朝在中央集权名存实亡，地区主义日趋强大的情况下，仍然能混下去。到19世纪末，在某种程度上用‘瘫痪二字来形容行政机构恐怕也不算过分。19世纪的运转情况江河日下，政治败坏已使中国官僚机构的理性荡然无存。昔日的成就取向标准已被新的权力结构中明显的私人帮派关系取而代之。当官对公益和私利的界限划不清，而在当时那种循传统正途升迁无门的条件下，各级官员也就日趋千方百计以权力为家庭和宗族谋利。”而随着世风日下的精英分子转向肆无忌惮地谋私，各级地方政府的舞弊情形就蔓延开来，“县以下的地方政府，尤其在乡村一级，从来就是软弱的，因为在整个政治结构中它们在政治上没有一席合法之地。这就为地方上的胡来打开了方便之门。以前的国家精英就不再维持国家体制的恰当平衡，不再听命于强有力的中央领导，也不再受到社会关系中强有力的规范因素的约束。这些在来路和成分方面都已发生变化的精英分子，日趋在地方上抱成一团，利用手中的权力，胡作非为”[6]。因此，《奏定学堂章程》颁布后，面对地方政府以办学之名，行增收苛捐杂税之实的状况，江西、四川、浙江等地的农民纷纷捣毁学堂、殴打教员。可见，清政府的政治运作在戊戌政变之后实际上处于一种恶性循环的状态中，它的政治高压导致人们的沉默，它的教育体制的改革换来的是人们的冷漠。为了扭转这种局面，它必须进一步推动教育体制改革，然而换来的依然是冷漠。这种循环持续进行，迫使清政府不得不在政治上让步，而一旦在政治上让步，得到的结果只能是比“百日维新”时期更大的混乱，并最终导致旧体制连同它的载体——清王朝的彻底消亡。

4. 高等教育制度的变革并非一日之功，它不仅需要时间的积累，而且受制于包括旧政治体制、经济体制、文化体制在内的诸因素的制约

在旧政治体制、经济体制、文化体制的框架内进行教育制度变革，只能是对教育制度进行一些修修补补式的变革。在1905年科举制度被废除前，新旧教育体制并存。科举制度被废除后，进士、举人、生员的“头衔”仍然盘踞在士人的心上，成为新教育制度推行的障碍。为此，清廷一方面废除科举制度，另一方面又对出身予以奖励，这无疑降低了高等教育制度应有的效力。1901年12月5日，政务处、礼部奏准，各省大学堂毕业生，咨送京师大学堂复试，“候旨钦定作为举人、贡生……进士”。1901年的出身奖励条例还仅仅限于各省大学堂以上毕业生，而1904年1月颁布的《奏定学堂章程》中则把这种奖励出身的制度上延至通儒院毕业生，下接至高等小学毕业生，并与授以相应的职官相联系。清政府把科举制度赐以出身、授以职官的办法移作对新式学堂毕业生的奖励，从表面上看，由于它满足了士人对功名的追求，确实有助于新式教育制度的推行，但从更深层次看，它也把科举取士制度所形成的“读书—应试—作官”的价值取向保存了下来，“应试”变作了“毕业”，学堂与仕途仍然混为一途。当时就有人指出，（此制度）“行之十年，进士举人塞满天下，而人亦不复为贵”。“兴学非尽为求官也。国家最利之事，在人人皆知求学，国家最不利之事，在人人皆思作官。”[7]尽管如此，这一带有浓厚封建色彩的教育制度一直延续到清廷覆亡，它的正面影响与负面效应同时并存。

5. 近代高等教育制度的制度设计和变革缺乏自主性，大多模仿西方尤其是日本

模仿西方、日本的高等教育制度虽然使清政府建立起了新式的高等教育制度，但由于缺乏对中国社会的深入探究，有些内容脱离中国当时的教育实际，在贯彻过程中有些无法得到切实执行。1901年，张之洞、刘坤一上《筹议变通政治人才为先折》，提及如何参酌东西学制时说：“今泰西各国学校之法，犹有三代遗意，礼失求野，或尚非诬。……德之势最强，而学校之制，惟德最详；日本兴最骤，而学校之数，在东方之国为最多。”也就是说，教育制度变革的路线图是“旁采泰西”，尤其要“远法德国”。但清政府基于对国情、国体、文化传统、实际成效等诸多因素的全面权衡，最终确立了以日本教育制度为蓝本来进行中国近代教育制度的设计和建设。“略取日本学规，参以本国情形”，不仅是京师大学堂第一份章程的精神所在，而且也是1902年《钦定京师大学堂章程》和1904年《钦定大学堂章程》精神之所在。

“略取日本学规，参以本国情形”最终流为一句空话，现实的情形几乎是对日本教育制度的全面照搬。在学习、模仿日本教育制度时，恰恰忽略了中国的社会实际。事实上，清末“新政”时期的教育制度变革是清廷迫于急剧变化的国内外形势采取的“急就章”，不是中国社会深层次的需要，由于特定的历史原因，救亡图存的急功近利，教育制度变革者的最初良好愿望是将西方教育制度嫁接到中国教育制度之上，务期做到“中外通行”，采用的又是最便捷的翻译西方教育制度和吸纳留学生参与教育制度制定的形式，因而所变革的教育制度具有很大的游离性和不适应性。对于清政府而言，变革教育制度是迫于形势的不得已做法，搬用西方教育制度的目的无外乎装潢门面巩固统治，是否真正实施并不重要。这是清统治集团的基本态度，也是清末“新政”时期教育制度变革扭曲的症结之一。

6. 没有一个强有力的中央政府主导着高等教育制度变革的进程

清政府虽然渴望向现代社会的转变，渴望中国的进步与发展，渴望中国建立较为先进的高等教育制度，但这种转变、进步与发展毕竟要保持在适度的范围内，即以不损害皇权和作为统治阶级的满洲贵族的利益为基本前提。满洲贵族作为一个统治集团，在相当程度上说，既不是全体满族人的共同利益的代表者，更不是一个独立的民族和独立的阶级，而是清政府的一个特殊的利益阶层。他们出于自身利益的考虑，理所当然地拒绝放弃政权和既得利益。也就是说，不论清政府怎样地渴望中国的进步与发展，它都不可能放弃统治阶级的既得利益，更不会自行放弃他们的统治地位。然而，由于清政府的无能和腐败，全体中国人对清政府越来越失望，皇权作为一种国家权力在保证政府决策正常化和社会秩序稳定化方面渐渐失却了其威慑力量。其结果是：以满洲贵族为主体的清政府成为一个弱势政府，成为一个失信于民的、“威权”尽失的政府，显然无力主导高等教育制度的变革。罗兹曼曾指出：“使中国不同于日俄的最主要原因，乃是在改革的10年中，中国政治失去了方向。原来的各级政治领导，从遥遥欲坠的清廷统治者到遍布各地的跛鸭精英，无不乱作一团。……在中国，中央政权在没有明显后继人的情况下垮台了，各省军阀对峙随之一哄而起，地方政府既无法取代在官精英，也无法使在野精英出面来支持它，农村的领导权落到了更加自私的团体手里，这些自私集团无法驾驭家族和秘密会社的强大分裂势力。就建立一个具有征集资源和协调地方活动能力的中央集权政体来看，中国比日本、俄国何止落后40年！”“中央政府各部门的衰败可谓最明显，这些部门越来越无力团结中国的精英阶层去履行自己应尽的职责，以确保公益和行政管理的活力。不仅中央政府日益孤立，而且仰仗中央政府权威的省级行政机关同时也削弱了。”[8]对于借自上而下推进高等教育制度变革的清政府而言，强有力的中央政府尤显重要。但这只是问题的一方面，另一方面则是即便建立了强有力的中央政府，清政府推进的高等教育制度变革能否成功仍是一大疑问。我们知道，清政府不是现代政府，而是一个封建专制的政府，维护满清贵族的统治地位是其高等教育制度变革的最后底线，这也就决定了它无力推进高等教育制度的变革，即使勉力而为，也可能只是一种权宜之计。

7. 在学习、模仿乃至移植外国高等教育制度的同时，忽视乃至否认了中国传统教育制度中蕴含的一些精华

不管是康有为、梁启超，还是张之洞、张百熙，他们设计学堂章程时，确实都曾“兼采泰西”。至于“上法三代”，基本上是一句空话，原因是：三代的学制谁也说不清、道不明。晚清关于兴学的奏折和策论，常常是引一段《礼记》开篇，而后便是外国学堂、外国教育制度的介绍。如此“上溯古制，参考列邦”，拟定出来的章程、教育制度规范，焉能不“食洋不化”？他们之所以将明明无法兑现的“上法三代”，搁在迫在眉睫的“旁采泰西”前面，揣测康有为、梁启超、张之洞等人的原意，一方面是为“旁采泰西”的顺利实施寻求一种文化上的合理性，另一方面强调要继承传统学术精神。既然如此，何以不标举更为切实可行的宋元明清的书院制度？

在康有为、梁启超等维新人士的鼓动下，在清廷重臣的呼吁下，1901年9月14日，清廷发布上谕：“著各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂。”[9]至此，实行了一千多年的书院教育制度，便基本退出了历史舞台。但是如果从教育制度的层面进行思考，改书院为学堂实在是一种相当重大的制度损失。傅斯年说：“清末改革教育，凡旧制皆去之，于是书院一齐关门，而一切书院之基金及地皮多为劣绅用一花样吞没了。今日看来，书院可存，而书院中之科目不可存，乃当时竟移书院中之科目，即旧新各式八股于学堂，而废了书院，这不能说不是当时的失策。”[10]这一传统的骤然中断，无疑使得体制外的教育空间和教育资源在制度设计上失去了依归，使近代教育制度的民族化、本土化失去了重要的可资利用的制度资源。即便时至今日，我国高等教育制度，依旧是欧美高等教育制度的一统天下。

参考文献：

[1] [2] [3] [4]舒新诚.中国近代教育史资料（上册）[M].北京：人民教育出版社，1980.36，199，220，225.

[5] [6] [8]G·罗兹曼.中国的现代化[M].国家社会科学基金“比较现代化”课题组译.南京：江苏人民出版社，2003.236，188，195.

[7] 《光绪政要》（卷三十一）.

[9] 朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京：中华书局，1958.4719.

[10] 欧阳哲生.傅斯年全集（第5卷）[M].长沙：湖南教育出版社，2003.23—24.