略论行政诉讼原告资格

林 芳 覃 蓉

摘要行政诉讼的原告资格作为行政诉讼活动的基石,其重要性是不可忽视的。本文在分析我国现行行政诉讼法关于行政诉讼原告资格规定及其存在的不足的基础上,提出了完善我国行政诉讼原告资格的建议。

关键词行政诉讼原告行政诉讼原告资格

中图分类号:D925文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-378-01

一、行政诉讼原告资格的内涵

行政诉讼原告资格具体是指个人或组织请求法院保护自己的受行政行为所侵害的合法权益所应具备的条件,或者是指某一公民或组织充当行政诉讼原告所应具备的条件。

我国行政诉讼法没有明确规定行政诉讼原告资格,但可以散见于《行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中。如我国《行政诉讼法》第2条对行政诉讼原告资格做出了总的规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《若干解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”

从我国的行政诉讼法和若干解释的规定中,我们可以概括出我国行政诉讼法关于原告资格的基本要件:第一,主体要件:原告是公民、法人或者其他组织;第二,行为要件:必须存在具体行政行为;第三,权益要件:具体行政行为所侵害的必须是公民、法人或者其他组织的合法权益;第四,结果要件:公民、法人或者其他组织只有在自身利益受到侵害的前提下才能提起行政诉讼。

二、 我国关于行政诉讼原告资格的规定所存在的问题

(一)主体要件不合理

根据我国现行行政诉讼法及司法解释规定,只要是公民、法人或者其他组织都可能具备行政诉讼原告资格,都能依法提起行政诉讼。这一宽泛的规定貌似给每一人都提供了作为行政诉讼原告资格提供了条件,但其实也是不完善的。从法律上讲“公民”应指中国公民,是不包括外国人和无国籍人。但是,外国人和无国籍人是可以成为行政相对人的。在当今这个全球化趋势日益增强的情形下,外国人以及无国籍人将会越来越多地介入我国的行政纠纷当中。尽管《行政诉讼法》第70条规定“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国进行行政诉讼,适用本法”,但《行政诉讼法》第2条作为总的规定,却将他们排除在外,是明显不合理的。

(二)行为要求不当

从上面概括出的基本要件中,我们知道行政诉讼中必须存在具体行政行为。如果公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害,但行政机关所做出的侵害行为是抽象行政行为,那么此时的公民、法人或者其他组织是不具备行政诉讼原告资格,不能提起行政诉讼的。但是,事实上抽象行政行为比具体行政行为的影响更大,范围更广,效力更加持久,只有当这样的抽象行政行为引伸出一些具体的行政行为后,其才有被纠正的可能,公民、法人或者其他组织的合法权益才有受到保护的可能。而事实上,有相当一部分抽象行政行为,它并不需要辅以具体行政行为便可以给公民、法人或者其他组织带来侵害。很明显,这样的规定是不利于保护公民的合法权利的。

(三)权益要求的范围过窄

上面我们提到只有公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害,公民、法人和其他组织才具备行政诉讼原告资格。但我国的行政诉讼法没有对合法权益做出进一步明确的规定。行政诉讼法第 2 条使用的概念是“合法权益”,但是第11条又规定“认为侵犯其人身权和财产权的”。事实上第 11条是对第 2 条作了限制性的规定。因此人身权、财产权以外的其他合法权益,如宪法规定的平等权利、政治权利、受教育权和劳动权等则不受行政诉讼的救济和保障,这与公民日益增强的权利意识是很不协调的。

(四)结果要求不合理

根据我国目前法律的规定,原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,即只有其自身利益受到侵犯才具有原告资格,不能以国家利益、社会公共利益受侵犯为由提起行政诉讼。但随着行政权对社会生活的介入越来越广泛,违法行政行为不仅可能对相对人利益的侵犯,也可能对国家利益、公共利益造成损害。在这种情况下,没有人能对此种行为提起行政诉讼,造成了国家利益和公共利益的损失不断扩大的局面。

三、完善我国行政诉讼原告资格的思考

(一)完善主体要件

我们在总的规定中明确外国人、无国籍人行政诉讼原告资格,不能将其排除在外。在全球化趋势已成定局的今天,如果我们在总体规定中将外国人、无国籍人排除在外的话,必然不利于我国很好地溶入世界。因此,我们应当在《行政诉讼法》第 2 条这样总的规定中,将“公民、法人或者其他组织”中的“公民”改为“自然人”,这样,就将外国人、无国籍人包括了进来。

(二)拓宽行政诉讼原告资格的行为要求

现行行政诉讼的相关规定没有赋予大量受抽象行政行为侵害的行政相对人的行政诉讼原告资格,致使这些行政相对人的合法权益得不到救济。“无救济则无权利”,因此我们有必要拓宽行政诉讼原告资格关于行政行为的规定,把抽象行政行为包括进来,保障受抽象行政行为侵害的相对人的权益。

(三)扩大“合法权益”保护范围

我们前面提到行政诉讼法第十一条将“合法权益”缩小地解释为人身权和财产权,事实上将公民的其他权利排除在外,而公民如果无法得到这些权利的保障,将严重阻碍公民的生存与全面发展。所以,应扩展行政诉讼法中“合法权益”的外延,把“合法权益”界定为“值得法律保护的利益”。即,法无明文禁止即有权。

(四)建立行政公益诉讼制度

在公共利益受到行政行为侵害的时候,我们应当建立行政公益诉讼来解决。行政公益诉讼,是指公民、法人或其他组织认为行政主体行使职权的行为违法,侵害了社会公共利益或有侵害之虞时,虽与自己无直接利害关系,但为维护社会公共利益,依法向法院直接提起诉讼或者向特定机关提出请求,由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。豎这里我们突破结果要件的限制,赋予公民、法人或其他组织在公共利益受到损害时的行政诉讼原告资格。

注释:

杨晓陶.论行政诉讼原告资格.财经界.2006(6).

蔡虹,梁远.也论行政公益诉讼.法学评论.2002(3).