中日义务教育法律体系比较研究

张 楠

摘要义务教育的健康发展需要义务教育法制的保障,我国的义务教育初步形成了以《中华人民共和国教育法》为核心的教育法律法规体系框架,基本结束了教育工作无法可依的局面。但是与日本的义务教育法律体系相比,还有很大的不足,本文研究了两者之间的差异性,目的在于进一步完善我国的义务教育法律体系。

关键词日本义务教育法律体系中国义务教育法律体系借鉴意义

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-300-02

义务法律体系是由一国现行的全部义务法律规范组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。

法律的三个最重要的特点分别是它的强制性、体系性和规范性。 这里所说的规范性是指法律整体。一个法律要想能够在一定的区域内存在和运行,必须以能够满足此区域需求的法律体系的存在为前提,否则单独的一个法律无法发挥应有的作用和职能。无论是从结构逻辑还是内容逻辑,衡量或评价一个国家或地区法制建设水平的第一个重要内容就是一个国家法律规范本身的创制水平和法律体系的发育水平。

一、日本义务教育法律体系分析

日本教育法规体系是一个非常庞大而又完备的法律系统,仅在1983年《文部法令要览》中收录的法令数就达279件,1990年《文部法令要览》统计的法令则达290余件,此后,日本又出台了大量的教育法规,目前的数量应远远超过这个数字,因而有人称赞日本的教育法“是世界上最优秀的”(伯莱大学的Jaseph. Ben-David教授语)。不仅数量庞大,日本教育法规结构上还比较严谨,形式上比较规范,上下左右紧密结合,彼此和谐,构成一个有机整体,为世界教育法学界所赞誉。

建立完善的教育法律体系是二战后日本大力发展教育事业所采取的重大举措之一,其目的在于使教育走上法治化的轨道。在这一过程中,日本的具体做法是:

(一)拓宽法域

所谓法域,是指教育立法涉及的范围。早期的日本教育法律多围绕义务教育中的初等和中等教育展开。而现在凡是国民教育系统所涉及的领域,在教育法律中都有所反映和体现。现代日本义务教育法律体系包括:教育行政立法、教育财政立法、教育职员立法、学前教育立法、义务教育立法、师范教育立法等。除了上述经议会通过而颁布的教育法律外,日本还有大量的经济行政机关和司法机关等颁布的命令、规则、条例等,并与议会通过的法律相配套。

(二)增加数量

本世纪以前,日本的义务教育法律屈指可数。而现在的法律体系中,各种教育法律不胜枚举。仅就国家级的教育法律而言,据不完全统计,日本就有100多个。

(三)层次完备

日本的义务教育法律目前已经形成了一个庞大而有序、运转灵活高效的系统。以其结构上看,层次分明,有点有面。最高级的教育法律是《教育基本法》。该法根据1946年颁布的以民主主义和和平主义为根本原则的《日本国宪法》的精神,以简洁的语言对日本教育的宗旨和基本原则做出了明确规定。在教育基本法的下面又有《学校教育法》,该法是对宪法、教育基本法中的关于教育制度的原理原则的具体展开,也是日本学校教育制度的基本骨架的体现。在学校教育法的下面又有《幼儿园设置法》等单项法律。这些法律分别针对某级某类学校教育进行具体的规定。日本基本上形成了以教育基本法为基础,以学校法或部门法为核心,以其它法规为辅助的、纵横交错、层次分列的义务教育法律体系,基本上可以保障学校教育及其相关活动有法可依、有法可循。

1:关于教育状态的教育部门法。这部分法令主要指由《学校教育法》和《社会教育法》统领下的教育法规。《学校教育法》统领下的教育法规有:《关于公立义务教育各类学校班级的编制及教职员定员标准的法律》(1958年)、《国立学校设置法》(1949年)、《关于在义务教育各类学校中确保教育的政治中立的临时措施法》(1954年)、《关于教科书发行的临时措施法》(1948年)、《关于在义务教育各类学校中教科书免费的法律》(1962年)、《关于在义务教育各类学校中教科书免费措施的法律》(1963年)、《学校图书馆法》(1953年)、《私立学校法》(1949年)、《学校保健法》(1958年)、《日本学校健康会法》(1982年)。

2:关于教育行政的教育部门法。《关于地方教育行政的组织及管理的法律》(1956年)、《文部省设置法》(1949年)、《临时教育审议会设置法》(1984年)、《教育公务员特例法》(1949年)、《教育职员资格证法》(1949年)、《地方财政法》(1948年)、《地方征税法》(1950年)、《义务教育费国库负担法》(1952年)、《义务教育各类学校设施费国库负担法》(1958年)等。

二、中国义务教育法律体系分析

经过几十年的努力,我国义务教育法律法规建设有了长足的进步,初步形成了以《中华人民公民共和国教育法》为核心的教育法律法规的体系框架,基本结束了教育工作无法可以的局面。但是与日本义务教育法律体系相比,我国义务教育法律体系还有很大的不足。

由于我国义务教育法制建设起步比较晚,因此,我国法律规范和法律体系的建设与西方发达国家相比较仍处于发育阶段,无论是从法律规范本身的构建水平上看还是从法律体系的建设水平上看,与日本的法制建设仍有相当大的差距。这种差距不仅制约着我国义务教育改革继续向纵深发展,也在很大程度上制约着教育与世界接轨的速度与水平。“在教育国际化大势已成的今天,作为制度接轨的重要组成部分,教育法律建设的国际化水平在很大程度上决定着我国教育走向世界的前途。”因此,在客观评价我国教育法律建设的过程中,我们也需要用理性的批判的眼光审视近二十年来我国教育法律规范和法律体系的建设中存在的问题、矛盾和冲突,以期对我国的教育法律法规建设有更多的理性关照。

(一)我国义务教育领域仍有大量法律调整的真空地带与空白点

改革开放后,随着我国法治能力的提高和教育事业的全面发展,教育法律规范参与调整的教育领域越来越广泛,越来越深入。但是,我们也看到,大量的教育失范现象仍然存在,这种失范现象是来源于公权机关和民众对已有教育法律法规的执法和守法水平远未达到理想状态;另一个原因,即我们教育事业和教育活动中的很多教育关系和教育行为没有法律规范予以调节,即无法可依、无章可循。从而在社会组织和民众中生成许多离散的教育失范行为,许多应由教育法加以调整的社会关系也无法可依。如长期困扰我国(下转第306页)(上接第300页)教育事业发展的教育经费问题,其因素是多元的,其中法律保障的薄弱就是一个重要的生成因素,尽管在教育基本法和有关法律中对教育经费投入问题做了规定,但是由于缺少系统的规范的专门法律(如西方发达国家普遍制定的《教育投入保障法》)对政府、社会、家庭的教育投人责任和义务做出科学严谨的规范,因此也在很大程度上导致我国教育经费投入上的法律保障的缺失。因此,对于我国教育法律规范调节的空白地带和真空地带,立法主体和社会公民应该具有更强烈的规范和秩序意识。

(二)我国义务教育法律规范创制缺乏整体规划、长远部署,主动追求体系化的意识不足

经过几十年努力,我国的教育法律规范已成体系雏形,教育法律层级结构和水平结构已初露山水。从宪法的教育立法意识形态的规定到各级立法机关和行政机关的法律法规的制定,可以说,我国的教育法律制度的建设已为我国教育走向法制化轨道奠定了一定的基础。但是,纵观我国的法律规范现有的体系结构,以及我国十几年来的教育法律法规创制过程,我们可以明显看到,教育法规之问明显存在着重复和混乱的现象,法律创制的层级性并没有在时间顺序中得到体现,上位法和下位法之问在制定程序中错位颠倒的现象并不少见,这些问题如果不能很好的解决,就无法建立一个科学的义务教育法制体系。对比日本的义务教育法制体系,我国的义务教育法制体系显得更加单薄,所以要实现依法治教,完善的义务教育法律体系是必不可少的。

三、日本义务教育法律体系对我国的借鉴意义

(一)重视立法程序

日本教育立法的具体程序分为三个阶段:第一,提出议案阶段。在日本,教育议案一般由文部省详细说明并提交议会,偶尔也由议员提出;第二,审查议案阶段。议案首先提交给众议院,由众议院的教育委员会审查。教育委员会审查后提出报告,在这个报告的基础上,众议院决定批准或否决这个议案。由众议院批准的议案送交参议院,当两院都通过的时候,这个议案就成为法律;第三,批准阶段。参众两院通过的议案要由天皇签署后才能作为法律公布施行。地方机构就在这些教育法的范围内制定必要的地方法,以行使他们的权力,完成他们的任务。有关教育的地方法一般是由地方教育委员会秘书处起草的,经过地方评议之后公布。中央和地方的各级行政机构要发布各种命令或条例,对行政安排做出规定及对其它实施法律的事项做出规定。

(二)适时修改,灵活机动

一般来说教育改革是教育立法的前提条件,义务教育立法是教育改革的必然结果。因而每一次的日本教育改革都会在其教育法规的立、改、废中得以体现。据统计日本《学校教育法》在出台以后,前后共修改了25次,平均不到两年就修改一次,这也是日本教育法规适时修改的一个例证。

(三)打通义务教育法规立改废的立法通道

日本教育法规的立法通道非常通畅,文部省咨询机构关于教育改革的咨询报告上长文部省以后,经文部省讨论通过,再上报内阁,内阁同意后,就可以经国会表决。出于战后,文部省有经常性的咨询机构,且咨询机构一般由各方面的高层教育专家组成,他们的报告及因此制定的教育法规一般都不会违背教育发展的规律和教育基本法的原则,因而在提交后很容易通过。我国也应借鉴这一点,在教育行政机关常设教育咨询机构,并有效发挥其在教育法制定中的作用,立法机关要充分尊重和考虑其立法建议,提高立法效率。