公共政策视角下的农村留守儿童问题探究

李 宁 张 妮

摘要农村留守儿童问题已成为一个集中体现城乡文明一体化中多种矛盾和冲突的综合性问题。本文从公共政策的视角出发,探讨了农村留守儿童政策缺失、缺位的原因及政府部门可以借鉴的相应政策路径,以期为构建一个解决我国农村留守儿童问题的公共政策体系有所禅益。

关键词农村留守儿童共政策政府

中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-290-01

一、农村留守儿童的含义与问题

农村留守儿童是农民外出务工或经商的伴随物,指的是“父母双方或一方从农村流动到其他地区,孩子留在户籍所在地农村,并因此不能和父母双方共同生活的17周岁及以下的未成年人。”2008年全国妇联发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》显示,我国现有进城务工的农村劳动力约1.3亿人,全国农村留守儿童约5800万人,留守儿童的比例达28.29%。豍

随着农村留守儿童数量的增加,留守儿童特殊的教育环境和发展困境已经引起各界学者及政府的高度关注。留守儿童在生存发展中面临的突出问题包括:生活无法自理和营养不良;家庭教育功能弱化甚至缺失;缺少情感关怀引起的性格缺陷、心理障碍和价值观扭曲;缺乏道德约束;监督不力和监护职责的缺失导致的安全隐患等等。除了自身的生存和发展,农村留守儿童的社会化进程正常推进和家庭功能的发挥及结构的稳定也受到一定程度的影响。

二、农村留守儿童问题的政策缺失与缺位

公共政策问题在现实的社会生活中是客观存在的,是某种不理想、不规范、不能令人满意的社会状态。当公共权力主体意识到社会公共问题已经妨碍整体社会发展,充分了解公众的公意性并认同这种公众的政策诉求时,公共问题就变成为公共政策问题。豎农村留守儿童问题已成为一个引起各界关注的公共性社会问题。

另外,公共政策是对社会价值进行权威性分配的工具,对实现社会的公平正义肩负着不可替代的责任。而社会弱势群体作为弱势利益集团,组织化程度较低甚至是无组织,拥有较少信息、财力和文化资源,且由于制度设计的缺陷,缺乏正常的利益表达和补偿机制。基于公平正义的核心价值理念,弱势群体应该成为公共政策格外关照的对象。农村留守儿童属于儿童弱势群体,遭遇了政策制定过程中利益表达与采纳的双重弱势。他们面对的学习机会和过上快乐、安全、健康幸福生活的机会相对其他儿童而言都比较小。原因在于,一方面,政府为农村提供的社会公共服务和基础设施非常有限;另一方面,农村留守儿童的父母自身就是社会的弱势群体,机会的不平等导致了结果的不公正,由于长期的代际自我复制和代际传递趋向,可能导致新的机会不平等,出现了所谓的“不平等陷阱”。

据调查表明,受益人群对于流出地和流入地政府为解决留守儿童的问题所采取的政策知晓度和认同度均非常低下。这种结果反映了三方面的问题:第一,政府在对留守儿童的支持上作为不多。农村留守儿童由于生活在较为偏远落后的乡村,很难进入媒体和公众的视野,更缺少话语权,加之本身问题的隐蔽性,难以成为政府的政策议题,造成了很大程度上的政策缺失;第二,即使有部分政策的出台,政策文本也还仅仅停留在政策模糊轮廓的勾画上,并未形成切实可行的、具有操作性的政策方案,政策执行的途径、措施和手段不明确,造成执行过程中出现偏差,以至于影响到政策执行的效果,未能让留守儿童的直接利益关联人群切身体验或感受到政府为此付出的努力;第三,部分地方政府在制定留守儿童群体的扶持政策时,存在着扶持领域定位偏差的问题,没有充分了解受益人群最核心的利益需求,因此有可能偏离受益人群的需求目标,造成受益人群的忽视或不理解。这不仅会造成政府公共财政支出的浪费,而且有可能在官民关系上形成新的障碍。

三、农村留守儿童问题的政策探索

农村留守儿童问题是历史积淀与现实困境双重作用的结果,其成因是多方面的,从根本上说,是由中国经济社会转型过程中的城乡二元结构的割裂造成的。要解决农村留守儿童问题,需要依靠一个全社会支持体系。而在这个支持体系里,政府应该义不容辞地发挥其主导作用。具体来说,可从以下三个层次尝试进行政策的路径探索:

第一,尽可能改变市场经济条件下农业三要素净流出的必然趋势,积极发展当地经济组织,开拓多元化的城市化道路。如果在政府主导之下实现农村剩余劳动力的就地转移,也就从根本上减少了留守儿童的产生。当前,新农村建设初见成效,借此契机,农民工不妨将外出打工和本地创业结合起来,为孩子的健康成长提供更多的情感支持和教育支持。

第二,在体制层面上,逐步消除城乡二元体制,包括取消对农民的歧视政策——推进户籍制度改革、城乡就业制度改革、教育制度改革、社会保障制度改革等,消除横隔在父母和农村留守儿童之间的制度性障碍。改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍管理制度,而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度,从而保障劳动力的合理流动。

第三,采取临时性、应对性措施,在一定程度上缓解这一问题带来的矛盾。例如,加大对农村义务教育经费的投入为农村留守儿童兴办寄宿制学校,解除进城务工农民工的后顾之忧。再比如,由流出地政府在流入地设立了外出务工联络站或办事处,为务工父母和留守儿童双方提供了有效的沟通渠道。或者,尝试推行代理家长制,建立农村社会化的未成年人教育和监护体系等等。

农村留守儿童问题是在我国经济社会转型过程中的城乡二元结构的产物。在我国已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段,解决农村留守儿童问题,需要政府立足民生、以人为本、着眼于农村留守儿童的未来通盘考虑,立足于公共政策的制定、调整与执行,通过政策的支持和引导积极促成我国农村留守儿童问题的解决。

注释:

豍全国妇联.全国农村留守儿童状况研究报告.重庆德育网.httP://www.cqdy.eom.cn.

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豑卢德平.留守儿童面临的十大问题及社会综合干预对策. “十一五”与青少年发展研究报告—第二届中国青少年发展论坛暨中国青少年研究会优秀论文集2006.

参考文献:

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[3]周福林,段成荣.留守儿童研究综述.人口学刊.2006(3).

[4]谭和平.公正视野下的农村留守儿童问题.湖北社会科学.2008(4).