从小产权房问题反思农村宅基地使用权流转制度

潘萍萍 胡 蝶

摘要小产权房问题折射出的是我国对宅基地使用权流转的法律制度和政策与现实经济环境的脱节。限制宅基地使用权流转在一定时期曾有着现实的必要性,然而随着城乡综合改革深化和新农村建设的推进,继续限制宅基地使用权流转将产生一系列无法调和的冲突和矛盾,宅基地使用权流转制度需要予以重构。

关键词小产权房宅基地使用权物权性

中图分类号:D922.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-277-02

2007年6月建设部以新闻发布会的形式发布了“关于购买商品房的风险提示”,引起人们对“小产权房”的极大关注;2007年底的“宋庄房产事件”再次将“小产权房”问题推到风口浪尖;2008年1月8日公布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确指出,农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。尽管政府三令五申严禁小产权房交易,“小产权房”交易却屡禁不止。“小产权房”的存在是否合理?其法律依据如何? “小产权房”交易将何去何从?由此引发的一系列问题值得深入探讨。

一、“小产权房”存在现状及其分析

“小产权房”的发展迄今已有10年之久,随着城市房价的一路飙升,近年来“小产权房”更是进入了一个空前繁荣时期。尽管人们对小产权心存疑虑,但城市“天价”房屋以及市场的吹捧,进一步购房者进入“小产权房”的交易市场。依据2008年7月国土资源部调查报告显示:目前小产权房的住宅总体上已相当于我国120亿平米城镇住宅的40%以上,成为我国最重要的房产权利类型之一。其中小产权房的数量在北京已占商品房总量的20%左右,在西安达25%-30%,在成都占30%左右,在深圳占的比重接近50%。豍“小产权房”的蓬勃发展,其背后有着深刻的社会经济政策各方面的原因。归纳起来主要有这么三点:

(一)小产权房和城市商品房悬殊的房价

房产改革以来,城市房价一直攀升。以宁波市区为例,自2000年1月至2005年6月商品住宅从2498.95元/平方米上涨到5013.83元/平方米,涨幅为100%。在宁波市庄市街道光明新村,别墅般的住宅每套面积190平米左右,上下三层只要45万,每平方米不足2500元。而相隔光明新村仅半站路程的卧龙花园别墅,因其是有产权的正规别墅群,每平方米价格逾万元。单体别墅面积皆在200平方米以上,每栋售价均超过200万元。豎一个产权证换来155万的价格差,在现实利益面前,小产权房市场在悬殊的房价中蓬勃发展。

(二)城市化进程的加快和新农村建设的推进

随着城市化进程的加快,使得原先位于城市郊区的集体土地不断向城市靠拢,有的村镇甚至从城市边缘逐步演化成新的城市中心,形成“城中村”的格局。新农村的建设更是进一步推动小产权房的开发规模的扩大。一方面,新农村建设中农村的生活环境和基础配套设施不断完善,另一方面,新农村建设要求的农民房屋应该是连排公寓形式的住宅。但是乡政府在建设这项工程时,由于资金窘迫,往往是选择与开发商合作,将用于新农村建设的宅基地同开发商合作开发,将一部分房子卖给农民,另一部分由开发商出售给城市居民。

(三)现实法律不健全引致监管不力

“小产权房”产生的最根本原因在于我国法律制度的不健全,是现有农村土地流转制度不完善所带来的怪现象。对这个问题下文将着重论述,故在此不再赘述。

法律模糊性规定带来了市场监管的缺位。“小产权房”产生了“没人管”的现象。房管部门认为其工作范畴无法监管农村房屋;国土资源部门认为其对农村房屋的管理仅限于发放农村房屋产权证,由于大多数农村房申报资料不全,无法开展此项工作。 无人监管使得“小产权房”无需缴纳相关税费,开发成本低廉,交易自由简便,这一系列的优势促成市场对“小产权房”的追捧。

二、“小产权房”的适法性分析

关于“小产权房”合法还是非法之争一直都没有停止过,“小产权房”是建在农村土地上的房屋,其是否合法关键在于是否符合我国农村土地法律制度。

按照我国现行法律规定,农村土地主要由《土地管理法》调整。《土地管理法》第四十三条、第六十二条、第六十三条对农村土地作出规定,不允许在集体建设用地上进行房地产开发,并对宅基地做出了一系列的限制,但其规定过于概括。

《物权法》规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定:“加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。” 2004年国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》强调:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”

2007年6月建设部以新闻发布会的形式发布了《关于购买新建商品房的风险提示》,提醒“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。……有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”,均不符合法律规定,不受法律保护。”

2007年12月国务院常务会议强调“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房,单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。”

2008年1月公布的《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中明确指出:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房。”

依据上述国家政策,显然“小产权房”是不受法律保护的,在现行法律制度下找不到合法的依据,按照国家政策其应被禁止的,而无论是《土地管理法》还是《物权法》都是非常原则性的规定,缺乏一个系统的理论支撑与逻辑体系。“小产权房”处于今天这样一个尴尬的境地,不仅反应了我国目前房地产市场存在的问题,更反映出我国农村土地政策和法律的不完善。归根结底,根源在于农村宅基地使用权可否流转这一命题。

三、农村宅基地使用权流转制度问题的思考

小产权房因其建造在农村宅基地上,由于农村宅基地使用权流转的限制性,其购房者无法取得国土部门的产权证,因此该问题的根源在于于农村宅基地使用权流转制度。

(一) 宅基地使用权制度设计的价值理念

我国现行的农村宅基地使用权法律制度诞生于新中国成立之后的土地改革运动。通过土地改革确立的农民宅基地的权利,严格按照对农民的居住权保障理念设计。20世纪50年代,随着私有制固有缺陷的暴露,我国逐步推行了以农业为核心的农地制度改革。农村土地所有权收归集体所有。由此导致宅基地使用权的物权性质在法律上变得模糊不清,导致了具有典型物权性质的房屋所有权与宅基地使用权法律规则的矛盾,但是基于宅基地使用权制度设计的居住保障功能却得到进一步强化。2007年颁布的《物权法》依然是选择了保障农民居住权的制度价值取向。

以保障农民基本居住需要为目标的农村宅基地使用权制度,具备以下几个特点:

1.宅基地使用权具有身份性。只保障农民的居住权,城镇居民不享有该项保障。土地的保障性决定了集体土地没有为本集体以外的人口提供宅基地使用权保障的义务。

2.以户为权利行使单位。尽管农民集体成员是宅基地使用权的权利主体,但成员享有的权利必须通过法律规定的权利行使主体才能够实现。基于我国农村宅基地使用权的保障属性和以家庭为基本生活单位的文化传统,法律确立了以“户”为基本单位的权利行使主体制度。享有宅基地使用权的成员个人,无权分别申请宅基地。