新型农民专业合作经济组织的制度困境与对策思路

张 颖

摘要本文运用制度经济学的交易费用等理论工具,从经济、政策体制和社会文化三个层面对新型农民专业合作经济组织的制度困境进行了分析,并从政府、新型农民专业合作经济组织和农民三个角度提出了对策思路。

关键词新型农民专业合作经济组织交易费用制度创新

中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-274-02

20世纪80年代以来,随着我国农业商品化、专业化进程不断加快,新型农民专业合作经济组织在农村大地上悄然兴起,并迅速发展起来。这种制度安排既蕴涵着中国农村社会中制度需求的极为复杂的利益机制,又内在着中国农业与农村制度供给的极为特殊的约束条件,更隐现着中国农村社会经济发展的制度前景,其产生和发展是我国农村基本经济制度及其经营体制在新的历史时期既具有必然性又具有时代性的制度变迁及创新。

虽然新型农民专业合作组织具有鲜明的制度优势,但经过近二十的成长发育,至今还没有在全国范围内得到广泛的发展,组织发育也处在较低的层次。下面将从经济、政治、社会文化三个层面对其制度上存在的一些缺陷进行分析,并提出对策思路。

一、经济层面

(一)产权界定不清晰

罗纳德·科斯认为,在交易费用为正的情况下,不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。产权如果界定清楚,产权主体的努力就会得到明确的收益,而且这种收益具有明确的预期。在新型农民专业合作经济组织的运行过程中,农民可以用资金、土地经营权、劳动等方式入股。入股以后,区别于股份制企业,农民一般只享受股本的利息,没有分红,即使有股本分红,也有严格限制。农民对这些财产的权利由原始产权过渡为农民专业合作经济组织所拥有,成为公共积累部分,而农民对这些财产仅拥有法人财产权。相对于股份制企业,合作组织在其产权上的安排是不清晰的。

以江苏省为例,江苏新型农民专业合作经济组织大多是在“能人效应”下成长起来的,相当一部分组织内部“责权利”不清,产权关系模糊,组织的公共积累与“牵头人”、农户个人的资产所属不清,影响了组织的效力和积累机制的形成,造成合作组织发展不稳定。豍

这种产权界定的不清晰限制了产权机制的激励与约束作用,会带来合作经济组织的低效率和高昂的交易费用。

(二)制度供给不足

根据公共物品理论,制度作为一种行为规则,并不是针对某一个人的,因此,制度通常具有公共物品的性质。由私人提供制度供给,有可能导致制度的供给不足。而且,在制度供给过程中不可避免地会遇到“搭便车”的问题。新型农民专业合作经济组织的建立是市场经济条件下的一种制度创新,如果仅仅依靠农民个人的力量来实现这一制度创新,会不可避免地产生制度供给不足的问题。这些问题的存在,一定程度上削弱了人们创建新组织、选择新制度的内在动力,使得制度供给难以满足社会的制度需求。

据典型调查分析,北京市农民专业合作组织仍然有40%左右没有设立理事会、监事会,近70%没有建立完善的财务管理制度、收益分配制度。江苏省5000多个合作组织中,组织紧密、制度健全、运作规范、作用明显的只占25%;有的组织不紧密、有的制度不健全、有的活动不正常,作用一般的只占50%;剩下的25%基本上是名存实亡。豎

(三)交易费用问题

虽然农民专业合作经济组织可以降低外生交易成本和与外部主体之间的内生交易费用,但是它并不必然降低内部的内生交易费用(即内部合作成本)。事实上,与其他的经济组织相比,农民专业合作经济组织的内部合作成本相对较高。这里所谓内部合作成本可划分为两部分:一部分是组建合作组织过程中所发生的组织成本。在农村从事农业生产经营活动得农民群众文化层次偏低,缺乏具有合作社企业家素质的发起人,年龄结构偏大,思想相对保守,因此,把分散的农户组织成一个有凝聚力和效率的合作组织是相当困难的,需要支付相当昂贵的组织成本。另一部分是已经建立起来的合作组织要保持正常运转所需要支付的费用。农民专业合作经济组织是一种公共物品,具有较强的正外部性,排他性特征不明显,而且收费困难,容易产生“搭便车”现象。要有效地对团体内部成员进行监督约束,或者是进行有效收费,所需要支付的成本是很高的。

(四)资金短缺

合作经济组织在我国本土化的过程中,很多省市地区采用“龙头企业+合作经济组织+农户”的农业产业化经营模式,北京为16.16%,山东为17.4%,17个省份的平均比例为13.85%。豏相当一部分新型农民专业合作组织都是由龙头企业牵头组织起来的,对龙头企业有很强的依附关系,甚至出现“两个牌子、一套班子”的情况。这样就容易造成中央政府对合作组织的税收、财政专项资金等优惠政策被企业截留,而无法落实到发展农民专业合作组织上来。

目前很多合作组织,由于缺乏资金保障,有的办不起来,有的中途解散,有的无法扩大规模,极大的限制了发展。开封通许县杰源菌业农民专业合作社拥有食用菌种植基地面积220亩,包含食用菌大棚600座,年产鲜食用菌9000吨。因缺乏资金,无法建设食用菌冻干、半冻干项目,仅有水煮加工食用菌生产线1条,年仅能加工处理鲜菇4500吨,剩余部分鲜菇直接进入市场销售,无法就地将优质食用菌资源转化为高附加值的产品,严重制约了合作社的发展。

二、政策体制层面

(一)地方政府的政策导向

地方政府往往重视政绩工程,对经济规模一味求大,实际上采取的是资本导向型的政策,这与合作组织以社员利益最大化为基础的原则是相悖的,因而合作组织也无法享受到这种导向型政策带来的优惠。

(二)行政介入与制度供给的不协调

基于我国农村社会经济发展的历史现实,在农民专业合作组织发展初期,行政组织的介入与影响是可以理解的,但一些政府部门行政介入不当则扭曲了合作组织“民办、民管、民受益”的合作原则。在合作组织中“民办、民管、民受益”的体现主要取决于行政干预的偏好和强度,以及具体组织者的寻租行为。以江苏省的农民专业合作组织为例,江苏省有一大部分专业合作组织依托政府或部门兴办,基本上由政府或部门的领导担任会长或社长,这些专业组织往往求稳,不敢冒风险,步子迈不大,包括乡镇农技部门创办的专业合作组织,不能解决销售问题,只经营一些产前、产中服务的配套原料和物资。

与政府部门的行政介入不当并存的是政府有关专业合作组织发展环境的制度供给不足。随着农民专业合作组织的进一步发展,其对于政府制度供给的需求已从内部治理方面逐步转为外部治理环境上,政府制度供给恰恰在这方面显得不足。合作社所节约的交易费用,往往不仅来自于内部制度的创新,更多的还来自于外部的其他制度安排,例如,《农民专业合作社法》虽然原则规定国家通过财政支持、税收优惠和金融、科技、人才的扶持以及产业政策引导等方式促进农民专业合作社的发展,但相关具体政策措施、办法还有待进一步制定。如不及时加以突破,仅仅停留在政策层面,这很可能使我国农民专业合作组织进入一种相对停滞的局面。

三、社会文化层面

(一)一般合作观念的缺乏

中国历史上历来有合作的优良传统,但与市场经济体制要求的大合作即一般合作的精神是不同的。中国人建立关系的三个基本途径是:第一,血缘或家庭(族)关系,即夫妻及其父母、兄妹、父母的兄妹等之间的关系。第二,社会关系,即一个人从小长大逐渐进入社会的过程中所建立起来的各种关系。第三,陌生关系或潜在的关系。这层关系的发生完全取决于个人选择。我国现阶段的农民则主要依赖第一种途径,即亲缘关系来建构其基本的人际关系和社会关系。市场机制下社会化企业那种经常要求人们以平等关系、一般合作为保障的文化资源,在我国小农经济传统中是十分匮乏的。

(二)对合作组织的社会价值和教育功能的忽视

从1844年的“罗虚戴尔原则”到1966年国际合作社联盟在维也纳制定的“合作社原则”,直至1995年国际合作社联盟在英国曼彻斯特庆祝百年大会上对合作社原则进行的重新界定中,都明确的肯定了合作社的社会价值和教育功能。而在我国农民专业合作组织发展的初期,我们只关注了合作组织的经济存续性,而忽视了其社会价值和教育功能。忽略了合作社在激发农民的自觉性和主动性,培养农民的合作精神、契约精神,全面激活农民自身的自主、自立、自强意识和群体意识等方面应有的作用。

四、对策思路

针对新型农民专业合作经济组织制度上的一些困境和出现的问题,本文倾向于从政府、合作组织、农民三个角度进行分析,提出规范化的对策思路。

(一)政府

我国现阶段实行“工业反哺农业”的经济发展政策,由政府为新型农民专业合作经济组织所进行的制度创新支付必要的交易费用,一方面,政府应出资支持合作组织的发展,承担对合作组织规范化改造的成本,包括界定产权的交易费用,如出资购买“牵头人”在组织中的资产,归入公共积累中;建立财政专项资金,解决合作组织发展中的资金短缺问题等。另一方面,承担制度供给的交易费用,提供政策等各方面的支持,建立适于合作组织发展的制度环境。包括建立税收优惠和金融、科技、人才的扶持及产业政策的引导;加强农村基础教育和职业教育,提高农民素质,培养农民中具有熊彼特式合作企业家精神的发起人等。

(二)新型农民专业合作经济组织

从新型农民专业合作经济组织的角度来看,合作组织应积极配合政府对其的规范化改造,同时作为私人制度的供给者,合作组织也必须承担部分制度创新的成本。一方面,合作经济制度从产权安排上看是偏于股份化的,如何在不改变合作组织本质特征的条件下汲取股份制的营养,是目前我国乃至世界各地发展合作组织的重要趋势。新型农民专业合作经济组织目前应在保存合作经济组织特色的同时不断探索如何发展股份合作制。另一方面,合作组织在关注其经济存续性的同时,也应注重其社会价值和教育功能,对农民进行培训和再教育。

(三)农民

我国的新型农民专业合作组织属于政府诱导下的内生制度变迁,农民自发结成团体去改变其在市场中的弱势地位,充分发挥合作组织的制度弹性,使合作组织在我国衍生出多种多样的形式。农民素质的普遍低下,已经成为制约合作组织的瓶颈;如何提高农民素质,已经成为发展合作组织的关键所在。从政府来看,应建立教育基金,提高农民的普遍素质;从合作组织来看,应承担具体培训目标,对农民进行专业技术等方面的培训;从农民来看,应充分发挥自觉能动性,充分发挥中国农民所特有的智慧,从合作组织这一现代化的学校中,学习竞争,学习契约精神,学习熊彼特式的合作企业家精神,从而学会合作,学会民主,学会营销,学会科技,进而走向市场,走向现代化。

最有生命力的制度,不是那些理论上能够创造最大组织租金或最小交易费用的企业制度,而是那些最能吸引关键性生产要素者的企业制度。豑我国农村社会自身也存在着某种内生的现代化力量,面对这些制度上的困境,应该从本土文化中寻找并解放那些被束缚的内生力量,从农村变迁的实践和逻辑中寻找我国农业现代化的可行之路,在对国际通行的合作社原则的尊重与对国内现实的农民合作实践的认同之间保持基本平衡。可以预见,我国新型农民专业合作组织的发展实践将会深刻影响国际合作化运动的走向,成为合作化运动的又一成功范例。

注释:

①孙亚范.新型农民专业合作经济组织发展研究.北京:社会科学文献出版社.2006.

②李瑞芬.中国农民专业合作经济组织的实践与发展.北京:中国农业出版社.2004.

③全新奇.我国农民专业合作经济组织发起方式研究.农场经济管理.2008(4).

④河南省农科院农业项目咨询评估中心.开封市通许县9000吨食用菌真空冷冻干燥加工新建项目,2008.

⑤徐旭初.中国农民专业合作经济组织的制度分析.北京:经济科学出版社.2005.