区域公共管理视角下我国流域治理模式的构建研究

韩 磊 闫� B

摘要统筹区域发展是科学发展观的重要内容之一,流域是区域的一种特殊类型,以水资源的开发利用为核心的流域治理在落实科学发展观、构建和谐社会当中的作用举足轻重。本文从我国目前流域治理的现状出发,认真总结了我国流域治理现有模式下存在的问题,从区域公共管理的视角提出了构建我国流域治理模式的具体措施。

关键词区域公共管理流域治理模式

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-273-01

在十七大报告中,胡锦涛总书记着重强调落实科学发展观必须坚持统筹兼顾,统筹区域发展是其重要的一个方面。流域作为区域的一种特殊类型,完善流域治理模式中的治理机构、立法以及公众参与机制,积极构建区域公共管理视角下的流域管理新模式对促进区域的协调发展、构建社会主义和谐社会具有十分重要的现实意义。

一、我国流域治理现有模式存在的问题

(一)流域管理机构缺乏统一性和权威性

长期以来,我国对大河大湖的管理缺乏统一的有权威性的管理机构。流域机构仅仅作为水利部的派出机构,一方面受到水利部行业职能范围的约束,另一方面又受到地方各省行政分权管理的影响,管理职能上存在地方与部门多头重复、相互交叉。我国现有流域管理组织机构的单一性较强,如有的只负责水污染防治,有的只管防洪等,缺乏管理的统一性和权威性。

(二)流域管理法律环节薄弱

我国与流域管理有关的法律法规主要有水法、防洪法、水污染防治法、河道管理条例等,这些法律法规已授予流域管理机构流域水资源管理、保护、防洪、河道管理、水土保持、水工程管理等权限,但各项法律法规规定的管理体制存在一定差别,涉及流域管理的内容也不全面,制约了流域统一管理的实施。

(三)流域管理公众参与不足

中国现行的流域管理基本上还是以行政推动为主,利益相关方参与不足,公众参与的范围和深度有限。目前利益相关方参与流域管理的机制还很不健全,许多涉水部门、地方政府将用水户与民间组织等排斥在流域重要事件的决策过程之外。公众参与不足不仅使公众权益难以得到保障,而且影响公众参与流域管理政策执行的积极性和主动性。

二、我国流域治理现有模式存在问题的根源分析

(一) 现行流域管理体制的缺陷

转型期内,我国现行流域管理体制最突出的问题是“多龙管水”,这种体制造成流域管理机构职能分割交叉,权责不明确,严重阻碍了水资源的可持续利用,导致流域管理机构统一性和权威性的缺失。多年来,我国基本上是以行政区划对统一流域的水资源实行分块管理。除此之外,中央有关部门也相应设立不同的流域管理机构,对水资源实行分行业管理。由于条块相互分割,在流域内,上下游、左右岸、干支流的协调及水量调度、防汛抗旱、排涝治污及水土保持、河道航运等方面,往往因部门、地区之间厉害关系或意见不一致相互扯皮、发生纠纷。

(二)立法机制的不健全

我国流域治理法律环节的薄弱,其根源在于我国立法机制的不健全。流域管理立法进程严重滞后。2002年《水法》对流域机构的法律地位和职责做出了许多规定,但流域管理有关的配套规范性法律文件的立法工作迟缓,我国至今还没有一部流域法。

(三) 公众参与机制的滞后

在流域管理中由于公众参与机制的滞后,导致了公众参与明显不足。一些地方政府部门受传统“官本位”思想的影响,不愿意听取社会公众的意见,更不愿意对公众意见给予回应。同时,公众自身有其局限性。目前,除一些大城市外,大部分地区的民众只关注自己周围与民生相关的小问题,“事不关己”的传统观念还制约着公众参与的热情。

三、区域公共管理视角下的我国流域治理新模式的构建

区域公共管理是一种空间治理哲学和形态,本文流域治理新模式的构建就是在区域公共管理的视角下,打破以往流域治理机构的管制型管理,创新我国流域治理的现有模式。

(一) 创新流域管理机构

要建立统一、高效、有权威性的全国流域综合管理机构。为提高流域管理行政效率,要加强流域管理机构的统一性和权威性,打破长期以来影响流域管理的条块分割体制,因此首先要建立统一的强有力的流域管理机构,扩大其管理权限。目前,国务院推行的大部制改革为我们流域管理机构改革指明了方向。我们要精简机构,成立流域综合性事务管理机构以提高行政效率。在中央我们可以设立独立的流域综合管理局,打破“多龙管水”的混乱局面,有效提高流域管理效率。

(二)创新与完善流域管理的相关立法

《中华人民共和国水法》确立了我国流域与区域相结合的水资源管理体制,为我国的流域治理指明了方向。首先,我们要制定配套的法规。国家和各省级行政区域要围绕《水法》制定配套法规,理顺水资源管理体制,切实实现流域的、区域的水资源统一管理,把天上水、地下水、地表水统一管起来,不仅管水资源的开发利用规划,管水量分配,还要管水的质量,水的节约,以及水费的统一征收。其次,要用法律明确流域管理机构和行政区域在水资源管理中的职能。流域管哪些,区域管哪些,都要进行具体制度设定。所定的制度既要明确,又要便于操作。

(三)创新公众参与机制,构建流域治理的多方博弈平台

在中国推进公众参与流域管理,需要从各个层面着眼,循序渐进地开展行动。从国家层面来看,完善相关的法律制度非常关键,建议在立法中应加强对社团组织、公民等非政府主体参与流域管理的权益规定;出台具体的公众参与的程序性规定。从流域层面来看,宜组建利益相关方参与的综合性流域管理机构,举办具有广泛参与性质的流域论坛。在各个政府部门,信息披露和意见征求均应得到进一步加强,NGO的发展需要得到广泛的支持,同时要开展利益相关方参与流域管理的能力建设,建立和完善流域信息公开机制和平台。

参考文献:

[1]陈瑞莲.区域公共管理导论.北京:中国社会科学出版社.2006.

[2]陈宜瑜,王毅,李利锋.中国流域综合管理战略研究.北京:科学出版社.2007.

[3]何俊仕.流域与区域相结合水资源管理理论与实践.北京:水利水电出版社.2006.