中国海岸带综合管理若干法律问题探析

张晓倩

摘要本文主要讲述了海岸带地区在一国经济发展和社会进步中的重要性和海岸带地区严峻的生态环境形势,从而提出海岸带综合管理以及走可持续发展道路的必要性。本文重点指出了我国现阶段海岸带综合管理方面存在的相关法律问题,并且针对这些不足的方面,从立法建设、沿海执法、法律监督、综合管理协调机制设置以及增强公民海洋法律意识等方面提出了相关见解。

关键词海岸带海岸带综合管理法律问题建议

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-251-02

海岸带是陆地、大气、海洋相交的地区,这里有较高的物理能量,生物多样性,自然过程极为活跃并且演变也是比较剧烈的。人类的大量开发活动,而且在全球变化中十分脆弱。由于海岸带具有的特点,人们对其进行大规模、高强度的开发和利用。在自然和人类双重作用下,海岸带的环境和资源正经历着前所未有的发展变化,发生了许多有碍可持续利用的严重问题。

由于海岸带在我国经济发展和社会进步中起到了十分重要的作用,并且现在面临着严峻的生态环境形势,这就要求我们必须重视海岸带的生态环境保护,适当的对其资源开发利用,以实现海岸带的可持续发展。

一、海岸带综合管理的概念和意义

海岸带综合管理(ICZM integrated coastal zone management)是为了实现海岸带的可持续发展而进行的一种多层次的综合管理模式。其是为了解决目前和长期的海岸带管理问题,包括生境的丧失、水质的下降、水文循环中的变化、沿岸资源的枯竭、海平面上升的对策及全球气候变化影响等问题的一种管理体制,也是确定和遇见未来机会的一种方法。其是海岸带管理(CAM)、海岸带资源管理(CRM)、海岸带区域管理(CAM)等的综合。它的目标是最大限度获取海岸带所提供的利益,并尽可能减少各项活动之间的冲突和有害影响。

对于解决海岸带生态环境问题来说,海岸带综合管理是一种既可以事前预防,又可以事后补救的有效方式,对于解决我国海岸带面临的生态环境问题,预防生态环境进一步恶化,恢复已经早到破坏的生态环境,实现经济与环境的协调发展有重要意义。

海岸带综合管理是实现海岸带可持续发展的必然选择。海岸带综合管理,可以从国家的整体利益出发,实现多部门、多产业的综合,协调沿海合格经济部门的利益冲突,推进沿海资源可持续的多样化利用,维持生物多样性。

二、我国海岸带综合管理中存在的法律问题

由于ICZM(海岸带综合管理)作为一种正式的政府活动开始于1972年美国国会颁布的《海岸带管理法》,随后一些国家也开始各种形式的海岸带管理活动,我国是从20世纪八十年代开始进行此类活动,尽管近几年来努力学习和借鉴别国经验,但由于ICZM在我国发展历史比较短暂,其理论和实践尚不十分成熟,加上我国复杂的国情,因而存在着一系列的问题。

(一) 海岸带立法中存在的问题

在中国, 1980年以前几乎没有制定和颁布专门的涉海法规。1980年以后,中国政府加快了立法步伐,海洋环境和资源的管理法规也得以重视,因而在过去的二十多年中,我国在海岸带管理的方面进行了一系列立法。如1992年的《领海与毗连区法》、1998年的《专属经济区和大陆架法》,以及2002年的《海域使用管理法》、《海洋资源开发保护管理法》、《海洋环境保护法》等,这些立法都在某种程度上支持了海岸带管理计划。特别是2001年的《海域使用管理法》的出台,被看作是对于功能区域复合型管理的一个很好的机会。另外,还有一些法律的修正案的出台也解决了特定的海洋领域的问题,如《渔业法》(1986年制订,分别在2000年和2004年两次修正),还有《海洋环境保护法》(1982年制订,于2000年修正)。另外,1996年出台的“21世纪中国海洋议程”以及1998年出台的“国家海洋事业发展规划”也提出了海岸带管理的框架。并且在这些文件中强调了海岸带管理事务以及将来的管理指导方针。

但是需要指出的问题是,中国到目前为止仍然没有出台《海岸带综合管理法》,这意味着在海岸带管理方面,缺乏国家级的综合性法律,仅有行业法的相关规定和省、市级管理条例。由于行业性的限制和法律效力的层次较低,适用的范围有限,管理的效果大打折扣。

(二)海岸带执法中存在的问题

一方面是自成体系,力量单薄,缺乏协调机制。我国的海上执法分散在国家海洋局、农业部、交通部、国家环境保护局,边防公安系统,海关、海军等部门。由于对海洋部门的执法职责分工不明确,责任不清,协调不力,有利的事一哄而上,无利的事互相推诿扯皮,大大影响了对很多事件的处理速度和效果;另一方面是政企不分,执法权限受到制约,如渔政机构在相当部分区域成了水产部门的附属品,影响了其从事行政工作的积极性和主动性;同时执法人员素质不高,有损法律尊严。我国的海上执法人员大多是随管理工作的开展,从其他专业或其他战线上转来的,有的甚至连基本的法律、法规常识都没有,这必然导致在执法过程中出现问题和偏差。更为严重的问题是,执法队伍中物质条件普遍很差,技术手段相当落后,不少部门巡航监视船舶数量少、船体旧、性能低,必备器材严重不足,飞机、遥感接收装置严重不足,这些都严重影响对违法行为的监督和打击力度。

(三)中国现有的海岸带管理体制不够合理

我国目前的海洋管理体制(海岸带管理包括在海洋管理之中)基本上还是各部门、各行政区各自为政,多头分割式管理。在同一个海洋区域,部门行政区林立,同一个海洋经济体系各部门分属不同的管理主体,即被部门壁垒、行政壁垒所分割。这种管理体制的缺陷使我们不能有效地协调或综合管理各种海事活动之间的关系,做出科学安排,把各方冲突减少到最低程度,或变冲突为互利互促。

我国仅在海岸带地区范围内涉海的部门就有20多个左右,如农业部渔业局具有海洋渔业生产的职能、国家海洋局有管理海洋事务的职能、交通部门具有管理港口作业和海上航运的职能、国家石化部门具有管理海洋石油开采的职能、国家旅游局具有管理海洋旅游活动的职能等。不同的部门根据自己的职能对同一地区往往从不同的角度或者方法进行控制等。

(四)海岸带综合管理法律意识淡薄

海岸带的综合管理是与公众(尤其是沿海社会大众)的切身利益和生存质量结合在一起的。公众处出于对自身利益的权衡和对自我生存质量的关注,本应该积极参与到海岸带综合管理活动中来的,遵守并且积极配合各项海岸带管理的各项法律法规的实施。然而,事实上,大部分的利害关系人,尤其是非政府组织,和一些商业组织几乎不能自觉的参与海岸带管理中,并且一些小型渔场渔民甚至不认为自己是这项活动利害关系人,他们认为海岸带综合管理只是政府部门的工作,与自己无关,因而仍从自身狭隘的利益出发,采取一些不利于可持续发展的开采、捕捞方式,利用海洋资源、破环海岸带环境。由于海岸带综合管理活动是一项十分复杂、艰巨的工作,仅靠政府部门的单方面行动,是根本没有办法实现的,公众这种海洋法律意识的淡薄,十分不利于海岸带综合管理制度的普及,也不利于海岸带的可持续发展。

三、建立我国海岸带综合管理法律制度的建议

(一)制定统一的海岸带综合管理法

法律和法规应该是海洋和海岸带综合管理的基础和依据,没有立法就谈不上管理。因为要使得一个国家的海岸带综合管理稳步建设起来,首先要建立有关的法律法规。因此,我们的首要任务是要根据实际来制定一部国家统一的《海岸带综合管理法》。此法律应该包括以下内容:海岸带综合管理的目标;海岸带的定义;海岸带资源开发利用以及保护的基本政策;海岸带综合管理的基本原则;进行海岸带综合管理的部门以及该部门享有的权力;海岸带综合管理的实施方法等。为了加速《海岸带综合管理法》的出台,我们可以借鉴一些海岸省份或者城市成功的立法经验,如山东省青岛市先后制定了《青岛市海岸带规划管理规定》、《青岛市近岸海域环境保护规定》、《青岛市海洋渔业管理条例》等一系列法规和规章,为该地区依法保护和管理近海资源提供了有力的法律依据。

另外,还应该注意的是应当协调《海岸带综合管理法》和现存的海洋管理法规的关系。意识到这点,我们应当确保每个海洋管理部门都有这样的意识——即制定每一个海岸带政策的时候都应当考虑把海岸带看作一个整体并且考虑到可持续发展的因素。加强各个海洋管理部门的协作制定出统一的行动指南,这样可以保持我国法律体系的统一,并减少法律执行过程中的冲突。

在制定出统一的国家法后,在沿海的各省、市、区、县从各地实际情况出发,根据海岸带综合管理法的规定,制定本地区的海岸带管理法律文件,具体规定本地区海岸带综合管理的范围、本地区重点管理事项、管理机构与职责、规划的编制与实施、法律责任等事项,形成一个以海岸带综合管理法为纲、各地的海岸带管理法律文件为目的海岸带管理法律网络。

(二)加强海上沿海执法系统的建设

建立海上执法的协调机制,整合各部门的现有的执法力量,明确职权范围和所负责任,遇到属于各自管辖的事项时各司其职,遇到综合问题时候协调一致,必要的时候,各地区可以根据本地的实际情况建立专门的海岸带执法队伍;对现有的执法人员要进行定期的业务培训;在执法队伍招聘新工作人员的时候严格把关,对执法人员的业务素质进行考核,增强执法人员的业务素质;另外要充实执法队伍,形成权力比较集中、威力大、效率高、素质好的海、陆执法力量;改善执法队伍的物质条件,配备必要、先进的巡航监视船舶、飞机、装备及器材;建立船机之间、海陆之间的信息传递系统;建设陆上物资、技术保证系统。

(三)法律监督体制的建立

在海岸带综合管理法律制度的建设中,监督检查是一项重要的内容。因为制度的确立,不仅要有良好的规则,而且要保证这些规则得到遵守。规则的遵守,不仅需要自觉性,而且需要有外界力量施加影响,也就是采用监督检查的方式,促使人们遵循法制的轨道运行。如果发现有违反法律的行为,则要加以制止属于需要追究法律责任的,按照有关法律追究法律责任。

在《海岸带综合管理法》中,海岸带综合管理机构应当加强对海岸带开发利用的监督检查,其他依照法律规定行使海洋监督管理权的有关部门应当密切配合,互相支持,共同维护国家海岸带的合法权益。另外,建立和健全海洋执法监督机制,提高海洋执法水平。通过人大、政协、政府、司法部门、社会团体和公众的参与,加强对海洋法规实施情况的检查和监督,促进全面、正确的执法行动。

(四)加强海岸带管理机构的协作机制

首先,要建立一个特别的协调部门,或者是由现存的海洋管理部门组成的协调部门。事实上,以目前的情况,建立一个巨大的海洋管理机构是不切合实际的,因此,为了使不同的海洋管理机构能够进行协作,有必要建立一个专门的组织进行此种协调工作。比如说,设立在国务院领导下的海洋协调组织,由其负责制定海洋政策以及其他的海洋综合管理计划(包括海岸带综合管理),来协调不同的海洋管理机构的工作。

另外还要建立和巩固部门间和地区间稳定、有效的协调机制和磋商制度,发展跨部门、跨地区的海洋监测网、通讯网、预警网、安全指挥系统网络等公益性生产、安全保障系统,确保各部门之际能够有密切的联系,在必要的时候能够在协调组织的指挥下做出统一的行动。

(五)强化公众海岸带管理的法律意识

加强海洋法制宣传教育,普及海洋法律知识,提高全民对海洋法制的认识和遵守法规的自觉性。毕竟目前制定综合的海岸带管理法只有美国,历史也不过20多年。很多人还不了解该法律,我们有必要向社会公众宣传该法律的重要性和有关知识,使广大公众知道国家立这个法的目的以及其能解决的问题。这不仅关系到该法最终是否能通过,也关系到法律通过后,是否能够顺利的执行。只有广大公众意识到自己的切身利益是和海岸带息息相关的,才能够自觉遵守和维护该法律,并且参与到海岸带综合管理当中去,这将使得我国的海岸带综合管理变得更加全面以及协调。

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