厦金水域船舶污染控制研究

聂雁博

摘要船舶污染问题一直是各船旗国、沿海国、港口国海洋环境保护所关注的重点,通过对目前国际上关于防治船舶污染控制的国际公约以及各国国内法来看,其可分为事前防范机制以及事后保障机制。随着两岸三通,往来旅游贸易的频繁,厦金水域所面临的船舶污染问题不能不引起重视,由于其特殊的政治背景,对其船舶污染的控制需要两岸加强对话,协调配合。本文通过梳理国际上关于船舶污染控制的公约,同时结合两岸关于船舶污染控制的立法,提出了相关的解决建议。

关键词船舶污染应急机制污染损害赔偿

中图分类号:D935文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-221-02

随着现代技术和航运事业的日趋兴隆,由船舶引起的污染,无论在国际层面还是在国内层面都已经引起了人们的高度重视。与此相应,保护环境、控制污染不仅在实践中,而且在理论上也构成了人们关注的话题。在本文开始之前,我想就一些基本概念作出阐释

一、船舶污染的界定和分类

政府间海洋委员会(IOC)把海洋污染定义为:“人类直接或间接地把一些物质或能量引入海洋环境,以至于产生损害生物资源,危及人类健康,妨碍包括渔业活动在内的各种海洋活动,破坏海水的使用等。”船舶对海洋环境造成的污染可归纳为:1.运输石油和使用燃油造成的油污染;2.运输散装液体化学品造成的散装有毒液体物质污染;3.运输包装危险货物造成的包装有害物质污染;4.船舶生活污水以及船舶机械设备用水和压载水中的有害病原体污染;5.船舶垃圾污染;6.船舶废气造成的污染。

二、船舶污染的国际法调控

1954年由32国代表出席的国际防止海上油污会议(伦敦)签订的《国际防止油污公约》是国际社会签订的第一个国际海洋环境保护协定,标志着国际海洋环境保护法的萌芽。在此后的十余年,各国缔约行动仍踟蹰不前。直到1967年Torrey Canyon号事件以后,各国的保护热情才高涨起来,而这个保护海洋环境的国际行动,终于到斯德哥尔摩人类环境会议期间进入了高潮。豎此后,大量涉及海洋环境保护的公约应运而生。1982年《联合国海洋法公约》的签订,表明国际保护海洋环境的体制已初步建立。下面仅就一些比较重要的关于船舶污染的国际公约做下简单介绍:

第一,船舶污染事前防范的国际公约——1973年《国际防止船舶污染公约》极其议定书。m²ARPOL 73/78共有20条,另附有两个议定书和六个附则,议定书1是关于涉及有害物质事故报告的规定,议定书2是关于争端的仲裁。六个附则分别涉及到油污、有毒有害物资污染、船舶污水、船舶垃圾以及船舶大气污染的控制。该公约是至今防止船舶污染方面的最全面、管理最严格的国际公约,对油轮的设计和操作起到很大的作用和影响,提高了世界油轮船队的标准,大大减少了船舶对海洋的污染。

第二,船舶污染事中应急的国际公约——1990年《国际油污防备、反应和合作公约》(OPRL公约) 。其宗旨是为防范海洋污染威胁,建立一个全球性或区域性合作以防止和减少海洋污染的机制。公约要求缔约国制定各自处理以及与邻国合作处理污染事件的措施。这些合作包括各国对油污事故反应能力的资料交换、制定油污应急计划、交换对海洋环境或各国海岸及有关利益可能造成影响的重要报告和研究、开发海洋环境中抗御油污的手段等。

第三,船舶污染事后索赔的国际公约。1969年《民事责任公约》与1971年《基金公约》相互配合所形成的双层赔偿责任体制影响重大. 该赔偿机制的原理是基于损失承担的社会化,通过分散风险的途径达到船舶所有人和货主的利益平衡的目的。既保证了油污事故的受害人获得充分的赔偿,又减轻了严格责任制下船舶所有人的破产风险。在以后的国际公约和各国国内立法中,通过船东严格责任,货主的基金责任以及强制保险等制度的有机结合,形成了船舶污染损害赔偿体系的三位一体。

三、两岸关于控制船舶污染立法的现状

(一)船舶污染事前防范的立法

1982年8月23日第五界全国人民代表大会常务委员会通过并经过1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》是我国海洋环境保护的纲领性文件,其第八章题为防止船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害较为系统的船舶污染的法律保护。规定了我国管辖海域任何船舶及相关作业都不得违反有关本法规定向海洋排放污染物废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质;船舶必须配置相应的防污设备和器材;港口码头装卸站和船舶修造厂必须具备处理船舶污染物废弃物的接收设施;所有船舶均有监视海上污染的义务;载有具有污染危害性货物进出港口的船舶要经过批准。1983年12月29日由国务院发布的《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》则较为细致的规定了船舶的禁排区域、排放标准以及船舶防污文书及防污设备的具体要求。我国台湾地区的《海洋污染防治法》也有类似的规定。一般说来,对于事前防止船舶污染的立法大多规定了船舶的防污配置、船舶的排放标准、排放区域;对于船舶运输有毒有害物质的文书备案、批准以及事前检查以及登临检查等。通过严格的执行,试图将船舶污染的风险控制在最小范围。

(二)船舶污染的应急立法

我国已经初步形成了自上而下的海上应急预案体系,对于海上油污,化学品污染事故等有毒有害事故污染也已经形成了专项预案。应急体系法制建设还存在一些问题:A、缺少统一的紧急状态立法,对各种紧急状态的共性问题缺乏统一规定。B、法律、法规所规定的突发事故应急体制还不够健全,导致出现紧急状态后,政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清,行使权利与履行职责的程序不明,各种应急措施不到位,严重影响到及时、有效地应对突发事故。C、有些应急制度虽然有部门规章或规范性文件确定,但规范性不强、效力不高,相互之间缺乏衔接,甚至存在矛盾,不利于有关部门工作之间的协调与配合。豏目前金门地区还未形成一种协调的应急体系。

(三)船舶污染的索赔立法

关于船舶污染的损害赔偿主要是针对海上油污的,我国目前没有专门的油污法,有关船舶油污损害赔偿制度的内容主要体现在《海商法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》等中;另外,我国还参加了《1969年民事责任公约》、《1969年民事责任公约1992年议定书》、《1976年责任限制公约》等,这些公约在某些情况下构成了我国法院审理船舶油污损害赔偿案件的依据。我国台湾地区对于船舶油污损害赔偿的规定也是分布在《海洋污染防治法》、《海商法》、《商港法》、《海水污染管理规则》等相关法规中,其中不乏行政法之性质,以确保商港之维护,并非处理海洋污染之专法,虽然依照现行海商法之规定,对于船舶所有人课以无限责任,然而倘若船舶所有人之财务,未能充分履行其赔偿责任,又无基金或强制保险为补充,则油污受害人仍将无法获得充分赔偿。事实上,由于台湾没有国际法主体的资格,其并不能够在船载有毒有害物资污染事故发生后,以加入公约的方式,朔及地援用公约的规定而得到赔偿。

四、厦金水域船舶污染控制的初步探讨

(一)厦金水域概况

厦金海域是由厦门港湾、围头湾、金门湾(金门)、九龙江河口湾组成的海域,其面积约为1 088km²2。该海域内岛屿星罗棋布,其中厦门岛和金门岛是两个大的海岛。在地貌形态上,此海域是一个较大的海湾,两湾角间直线距离约为51km²。在海域行政管辖方面,厦门市和金门县所辖海域面积占绝大部分,其中厦门市管辖海域面积为390km²2,有一部分水域分属泉州市和漳州市管辖。由于该海域未被定名为海湾,鉴于厦门岛和金门岛的面积较大和知名度较高,以及厦门市和金门县所辖海域面积占绝大部分等情况,故称为厦金海域。

(二)厦金水域船舶污染的事前防范机制探讨

目前此地区的船舶安全管理主要由海事机构,港务机构以及海洋渔业部门,由于金门尚未形成综合管理体制,其海域管理的执法主要由行政院海岸巡房署完成,所以可以尝试由我们的海事机构来牵头完成管理体制的内外整合。对于航行于此水域的船舶,各部门应在各司其职的基础上进行配合协调,互通信息,建立一种常设的议事协调机构,定期开展海上安全检查,确保航道的安全。尤其需要解决的是跨界执法问题,笔者认为,两岸可以尝试共同组建厦金水域联合执法大队,其人员配备由双方共同协商决定,用于其执法的公务船舶可以跨越中界线执法,以打击违法运行的船舶。在船舶及船员安全管理方面,应加强船舶安全检查力度,进一步提升航行船舶的安全状况,严厉整治低标准船舶,加大油轮管理力度,加快淘汰单壳油轮;对于来往两地载有有毒有害物质的船舶应进行事前安检,必要的安全引航、护航;提高来往两地的客轮的排污标准,严格控制船舶垃圾的直接入海;打击各种非法捕鱼(因为这些船舶往往缺乏必要的安全设备,其非法排放的可能性比其他船舶更高);在两地船员考核标准方面应与国际接轨,切实提高船员素质,降低船舶操作失误的可能性。希望通过以上举措能有效控制船舶污染,确保厦门、金门都沿海旅游业的健康发展。

(三)厦金水域船舶污染应急体系建设的探讨

应急系统的建设可以分为——国家级、地区级、港口级、船舶级四个层次,通过至上而下的分层覆盖,以应对突发其来的海洋油污及其他有毒有害物资泄露。于2009年2月1日揭牌的厦门市海上搜救中心,其成员有海事、交通、安全、卫生、通信、公安、边防、海关、民航等23个成员单位。其前身是1990年成立的福建省海上搜救中心厦门分中心。该中心在未来的工作中将进一步发挥特区先行先试的优势,在海峡两岸“大三通”的良好背景下,固化已经建立的厦金搜救机制,通过厦金、厦台间的互访、定期协作交流、签署合作备忘录等方式,将应急联络通道、技术研讨、搜救演练等制度化、常态化,确保两岸直航航线的安全畅通。豑突发性船舶污染事故应急反应行动中涉及的因素包括接报警、组织指挥决策、清污设备设施、作业船艇、车辆、应急队伍、污染种类、作业环境、监视监测、通讯、后勤保障等,而突发性船舶污染事故应急能力主要由组织指挥决策能力、围控清除能力、应急队伍素质、监视监测能力、应急保障能力等组成,是多方面能力的综合效应体现,任何一方能力均可能影响或制约应急能力的综合发挥。因此,提升突发性船舶污染事故应急能力需系统建设和全面提升各方能力。围绕着上述各种能力建设,两岸应加强对话与沟通,实现合作与共赢。

(四)厦金水域船舶污染损害赔偿体系的探讨

目前两岸关于船载有毒有害物资污染损害赔偿可以说根本就谈不上体系,所以建议在未来的立法中应加强配合,在既有的公约基础上完善国内立法。可以得出的初步结论是两岸目前调控船载有毒有害物资的立法多集中于行政法领域且比较分散。建议两岸可以默契地立一部新法以解决上述问题,或者是以修正案的方式将污染损害赔偿制度融入《海商法》中。在立法中应注意将国际公约与国内的航运业发展结合起来,做到环境保护与经济发展的相协调。应明确索赔权利主体,不至于在发生污染时产生诉讼中的混乱;应明确归责原则以及免责事由,以充分考量各方之利益;在责任限额方面,应与国际接轨;在油损害赔偿责任体系的基础上将其他有毒有害物资的有效的融合;建立船载有毒有害物资的赔偿制度、责任保险制度、基金制度的三位一体的保障制度,在保证受害人获得充分索赔的同时保证航运业的健康可持续发展。

注释:

豍庄志远.浅谈船舶污染海洋环境的途径及其防治措施.网文.

豎欧阳鑫,窦玉珍.国际海洋环境保护法.北京:海洋出版社.1994.

豏突发事件应急处置现有法律法规滞后.http://www.chinalawadeu.com².

豐阮贞艳,董琳.厦金海域管理研讨会综述.中国海洋法学评论.2007(1).

豑http://www.xm².gov.cn/xm²yw/200902/t20090202_295482.htm².