透视环境影响评价制度与“三同时”制度的相关问题

李 翔

摘要随着改革开放的不断深入,我国已经进入了一个飞速发展的阶段。但同时,资源紧缺、大气污染、水污染、城市垃圾等环境问题也突出的摆在了我们面前。各国都对环境问题进行了立法、管理和控制,但在立法后一些制度的实施却不尽如人意,比如在环境管理过程中项目决策阶段的环境影响评价制度和在项目实施阶段的“三同时”制度在实践中都没有很好的执行,往往“有法不依”,同时这些制度在实施过程中都“各尽其责”,没有相互衔接、结合以达到立法的目的,本文将对这些现象进行简要的分析。

关键词环境影响评价制“三同时”制度问题及对策结合运用

中图分类号:C935文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-217-02

一、环境影响评价制度与“三同时”制度简介

(一)环境影响评价制度

1.环境影响评价制度的概念

所谓环境影响评价,依照我国《环境影响评价法》规定,是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度。该制度规定对可能影响环境的建设项目和规划必须预先进行分析、预测和评估,提出环境影响及防治方案的报告,经主管部门批准才能进行建设施工。

2.环境影响评价的范围

实行评价制度的国家评议范围一般是限于对环境有较大影响的各种规划、开发活动、建设工程。有的国家对评价范围规定的很宽,如瑞典和美国,任何污染项目的建设都需要事先进行评价得到批准。法国1977年政令规定除城市规划必须作环境影响外,其他项目根据规模和性质可分为三类:一类是必须作正式评价,二类是做简单“影响说明”,三类可以免除影响评价。我国《环境影响评价法》将需要进行环境影响评价的范围分为规划和建设项目两大类。

3.环境影响评价的内容

关于环境影响评价的内容各国法律规定不完全一致,但基本内容包括:建设方案的具体内容;建设地点周围环境的本底状况;方案实施后对自然环境(包括自然资源)和社会环境将产生哪些不可避免的影响;防治环境污染与破坏的措施和经济技术可行性论述意见。美国《国家环境政策法》还规定对评价内容中关于防止环境损害方面提供各种可能的选择方案,以便进行比较和筛选。我国环境影响评价的内容主要包括:建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成环境影响的分析、预测;环境保护措施及其经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建设;环境影响评价结论等。

(二)“三同时”制度

1.“三同时”制度的概念

“三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目、技术改造项目、自然开发项目,以及可能对环境造成损害的其他工程项目,其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。

2.“三同时”制度的相关法律规定

(1)凡从事对环境有影响的建设项目,都必须执行“三同时”制度。

(2)建设项目的初步设计,必须有环境保护篇章。其主要内容包括: 环保措施的设计依据; 环境影响报告书(表)及审批规定的各项要求和措施,防治污染的处理工艺流程、预期效果; 对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施; 绿化设计、监测手段、环保投资的概预算等。

(3)建设项目在施工过程中应当保护施工现场周围的环境,防止对自然环境的破坏;防止或者减轻粉尘、噪声、震动等对周围生活居住区的污染和危害;

(4)凡环保设计篇章未经环保行政主管部门审查的建设项目,有关部门不得办理施工执照,物资部门不得供应材料、设备;凡未取得《环境保护设施验收合格证》的建设项目,工商行政管理部门不得办理营业执照。

(5)建设项目初步设计环境保护篇章未经环保行政主管部门审查擅自施工的,除责令其停工、补办审批手续外,对建设单位处以罚款;建设项目的环保设施未经验收或验收不合格而强行投入生产或使用,要追究单位和有关人员的责任。

二、环境影响评价制度和“三同时”制度执行现状及存在的问题

(一)环境影响评价制度执行中存在的问题

1.审批的依据和标准的掌握

环境影响评价制度作为限制发展的一种手段,目的在于取得环境保护与经济发展的协调,防止不当规划和建设。从环保部门和建设单位来说,由于各自所处的地位、职责不同,一方作为审查者,着重环境保护的要求,另一方作为建设者则希望顺利通过。目前我国有关法律对审批标准缺乏具体规定,实践中有时发生矛盾和扯皮现象。这里有个审批标准掌握适度的问题,限制过严会影响经济发展和资源开发,限制放宽会失去评价的意义。

2.基本建设管理程序和环境影响评价程序相结合的问题

按照法律规定,环境影响评价报告书的编制和审批要在项目的可行性研究阶段完成,而可行性沿街阶段只解决拟建项目的可能性问题,还不能为环境影响评价提供必要的、详细的基础资料。这些资料往往要在总体设计方案或规划设计方案提出后才能提供,因此而影响到评价工作的正常进行和评价的可靠性。

3.公众参与有规定、无秩序

尽管《环境影响评价法》规定了公众参与原则,在2004年《环境保护行政许可听证暂行办法》也具体规定了听证的范围和程序,但就整个公众参与的各个环节来说,仍然缺乏具体程序性和实体规范性而无法操作。例如,公众参与的前提是信息公开,而我国法律并没有规定政府所有信息和审批事项都必须公开,所以即使有公众参与条款,但由于没有具体的信息公开制度和如何参与的程序性规定,因此实践中公众依旧无法参与环境决策。

(二)“三同时”制度存在的问题

1.企业方面

企业经营者环保意识和环境法制观念淡薄,许多企业由于利益导向的偏差,以追求最大化的经济效益为目的,对于其新建、扩建、技改项目不做环境影响评价,不报环保行政部门审批,更没有环保“三同时”方面的投入,这种现象在民企、私企里比较突出。

2.政府方面

我国对地方政府政绩考核体系不合理,许多地方领导为了当地GDP的快速增长,盲目引进一些污染重、生产工艺落后、能耗大的项目,并实行地方保护主义,禁止基层环保部门进门检查,这些企业在设立时不经环保部门许可,在建设时更由于缺乏有效的环保监督,而很难遵守“三同时”制度,此种情况在县、镇级屡见不鲜。地方环保行政部门对本辖区内的建设项目底数不清,由于人员和资金的紧缺,信息不畅,环保部门仅对经过环保审批的建设项目了解并实施管理,对没有经过环保审批的建设项目或者不知道,或者知道后因怕麻烦而不制止、不报告,由此造成无法对于全部建设项目实施“三同时”管理。

3.体制方面

我国建设项目环境管理实行分级管理体制,国家、省、市、县级环境保护行政主管部门根据相关法规规定负责相对应行业和规模的建设项目的环保审批、“三同时”制度执行情况的现场检查和环保设施的运行验收工作。对许多大型建设项目,基层环保行政部门看得见管不了,管得了的环保行政部门却看不见,使得一些建设项目尤其是国家基础建设、市政建设项目没有执行环保“三同时”制度。

(三)针对上述问题的相应对策

首先,完善环境绩效考核,将地方环境质量指标列入政府目标考核指标体系。

其次,完善建设项目环保分级审批、全面监管体系由于环境影响、项目立项、投资规模不同,我国对建设项目实行分级审批制度。

再次,《环评法》和《建设项目环境保护管理条例》赋予环保部门责令建设项目停止建设、限期补办手续、罚款、对主管人员给予行政处分等处罚手段,但在具体执行中可操作性不强,环保部门应从法律上被赋予查封违反环保“三同时”制度的建设项目,关闭污染严重的企业的权力。要加大处罚力度,环境处罚要向行政责任和刑事责任相融合的行政刑法方向发展,彻底改变“违法成本低,守法成本高”这种不正常现象。

此外,强化公众参与和社会监督,建立“政府执法部门—企业—公众”三元法律监督工作机制,形成全社会参与环境保护的氛围,逐步健全公众激励机制,实行有奖举报等措施,强化公众参与环保监督的内在动力,调动群众参与环境监督的积极性。

三、环境影响评价制度和“三同时”制度的结合运用

环境影响评价制度是项目决策阶段的环境管理,是贯彻“预防为主”方针,实现经济效益和环境效益相统一的重要手段。实践证明,单纯的末端治理是不可能从根本上扭转环境质量下降局面的。通过环境影响评价,可弄清该地区的环境现状及开发建设活动对环境可能产生影响的范围和程度。而 “三同时”制度是项目实施阶段的环境管理,是加强建设项目环境管理的重要手段。它可以防止产生新的环境污染和生态破坏,是防止环境质量继续恶化的一种有效措施。这两个制度可以看成一件事情的两个环节,环境影响评价制度是来预测问题,分析和发现问题,而”三同时”制度则是在中间物建成后在一定程度上解决问题,防止污染,资源继续的受到破坏和浪费。

我国在20世纪50年代以前建设的老企业一般都没有进行过环境影响评价,也都没有配备防治污染的措施,这是我国环境污染严重的原因之一,因此在现代的建设项目和规划前后分别运用环境影响评价制度和”三同时”制度进行对环境预测保护和防治是十分有意义的。环境影响评价制度的实行应该和“三同时”制度结合起来,成为贯彻“预防为主,防治结合”方针的完整的环境管理制度。因为只有“三同时”而没有环境影响评价,会造成选址不当,只能减轻污染危害,而不能防止环境隐患,而且投资巨大。把“三同时”制度和环境影响评价制度结合起来,才能做到合理布局,最大限度地消除和减轻污染,真正做到防患于未然。

就像医生给病人看病,环境影响评价就像是预测病情和诊断病情,“三同时”就要在确诊后对症下药。在项目建设和规划之前进行环境影响评价,对可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施,而在“三同时”中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产其实就是对之前环境影响评价提出的预防和减轻不良环境影响的对策和措施的执行,两者的关系在这里就明显的体现出来了,但是在实践中,这两种制度往往相互分离或自身难保,表现在:

第一,尽管环境影响评价制度规定任何建设项目必须在经环境影响评价审批后其他行政机关才能进行审批,但是实践中政府其他行政机关在环保审批前先行审批的现象比较普遍。原因有二:一是政府有关部门尚未真正实现“依法行政”,二是《环境影响评价法》中还有“补办”环境影响评价手续的规定,即建设项目如果未事前进行环境影响评价而被其他行政机关批准建设的,可以事后补办环境影响评价手续。这样的规定使得环境影响评价这一体现事前防御原则的制度难以执行。

第二,“三同时”制度也是执行不力。由于我国的经济建设多年来不能正确处理各种比例的关系,尤其是经济建设与环境保护的比例关系,在资金、材料、设备、紧缺的情况下往往把环境保护挤掉。同时我国现行的相关规定只是在法律上作了原则规定或是一些法规、规章的规定,没有一套具体、明确的法律制度,包括管理体制、机构责任和权限、违法责任等。由于这些客观原因,势必造成这两种制度的执行不力和分离。

在此,针对这两种制度的执行的现状和两者的结合运用笔者提出以下一些看法:

第一,在任何建设项目、规划中,严格执行环境影响评价制度和“三同时”制度,在项目规划和实施阶段是两种在制度结合运用。在立法上完善相关规定,严格追究相应的责任。

第二,两种制度有机结合使规划和实施形成体系,建设项目动工之前做好环境影响评价,对可能造成的污染、对环境的影响作出预测,在项目建成后严格执行“三同时”制度,使配备的措施运转起来,减轻和防治相关的环紧危害。

第三,把这两种制度的结合更多的运用到生活、公共建设项目中,在一些生活小区,高校,公园中强制规定运用防污、节能、绿色环保的设施以在日常生活中体现环保的理念。

近几年随着环境问题的日益突出,一些相关规定的出台也使环境保护的立法不断完善。2006年山东省人民政府出台了《高校新建园区配备中水循环系统的规定》,在一些大学城,高校新校区的建设规划中,必须设计和配备使用水循环系统,不达标的单位不办理验收许可证。这样的规定对我国的环境保护有很大的启示作用,如今许多城市都在大搞城市建设,在座座高楼拔地而起的同时建设者往往忽略了所带来的环境隐患。如果把环境影响评价制度和“三同时”制度结合起来,对任何建设项目、工程、规划进行预先的评价和预测,“三同时”中强制执行一些环保、节能、绿色的措施,对我们的环境保护、循环经济等肯定是有很大的促进作用的。希望通过完善相关立法,和加强制度的有效实施使我们的生态环境、生活环境得到保护和改善。

参考文献:

[1]金瑞林主编.环境与资源保护法学.高等教育出版社.2006年版.

[2]赵国青主编.外国环境法编选.中国政法大学出版.1999年版.

[3]汪劲主编.中国环境法原理.北京大学出版社.2003年版.

[4]金瑞林,汪劲.20世纪环境法学研究综述.北京大学出版社.2003年版.