国外应对危机事件的经验及其对我国的启示

田丽丽

摘要危机事件管理是展现一个国家综合国力和政府管理能力的重要内容,是对各国政府管理的新的挑战。在应对危机事件的过程中,许多发达国家政府都根据先进的管理理论和本国国情形成了不同的突发事件管理模式,美国以总统为核心、其它各部门协调负责的管理模式尤为突出。这无疑对我国的危机事件管理具有重要的理论和实践意义。

关键词危机事件国际经验启示

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-195-02

自从人类社会诞生以来,人类就面临着各种各样的危机事件。可以说,人类社会的发展历程就是不断回应各种危机事件挑战的过程。21世纪以来,各种危机事件频频暴发,从震惊世界的“9·11”恐怖袭击事件到2003年的SARS肆虐事件,从2004年的印度洋海啸事件到2008年汶川大地震,各种危机事件不断对人类社会的稳定和发展产生重大危害,各国政府正经历越来越严峻的考验,这也对各国政府的管理能力提出了新的挑战。在此过程中,西方发达国家把其先进的管理理论应用于管理实践,以自身国情为依托,形成了不同的应急管理模式,这无疑对我国的危机事件管理具有重要的理论和实践意义。

一、国外政府危机管理的理论成果

在国外政府管理理论研究方面,早期西方学术界对危机的研究主要集中在对自然灾害的研究上,直到20世纪60年代的“古巴导弹危机”的出现,危机才被作为一个专门的学科来研究。国外危机管理研究先后在20世纪60年代-80年代和90年代末期出现两次高潮,危机管理理论渐趋成熟。Heck、Rosen thal和Pijnenberg(1991)提出了预防(Prevention)、准备(Preparedness)、反应(Response)、恢复(Recovery)等四大原则,成为突发事件管理中最通行的原则。从危机起源来看,比较成熟的危机起源理论包括社会结构层面、文化层面和心理学层面三个方面的理论。

对于危机事件的含义,国外学者尝试从不同的角度予以阐述和解释。其中美国学者丹尼尔·A·雷恩认为,危机事件是超越常规的、突然发生的、需要立即处理的公共危机事件;著名管理学家西蒙指出,突发事件的实质,是非程序化决策问题。

对于危机管理的阶段界定则有很多说法,一般认为有三个比较成熟的危机管理模型:第一,R.希斯(Robert Heath)提出“危机管理4R模型”,即缩减(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)和恢复(Recovery);第二,美国Ian I. Mitroff提出“危机管理5因素模型”,即危机类型和风险(Types/Risks)、危机管理机制(Mechanisms)、组织系统(Systems)、利益相关者(Stakeholders)和危机情景(Scenarios);第三,芬克用医学术语形象的对危机的生命周期进行描述:分四个阶段:征兆期、发作期、延续期和痊愈期。

在管理策略上,美国学者罗伯特·希斯认为危机管理包含对危机事前、事中和事后所有方面的管理。他认为通过寻找危机根源、本质及表现形式,并分析它们所造成的冲击,就能通过降低风险和缓冲管理来更好的进行危机管理。

从这几方面可以看出,西方各国从研究趋势、研究方法和研究范围等方面扩大了对政府管理公共突发性事件的研究力度,取得了丰硕的成果。其研究主要从研究趋势、研究方法和研究范围等方面做拓展性研究,即在研究趋势方面,从定性研究到定性与定量研究相结合;在研究方法上,由政治学研究方法发展为管理学、统计学、社会学等多学科研究方法的综合运用;在研究范围方面,从自然灾害领域和政治领域拓展到社会学、管理学等领域。

二、国外政府的危机事件管理实践经验——以美国政府为例

美国政府的危机事件管理体系经过200多年的发展、成熟,已经成立了一套非常完善的管理体系,这对于处于社会转型时期的我国来说具有重要的借鉴意义。

(一)重视和加强危机教育

危机意识是危机管理的基础和前提。美国政府高度重视危机教育,通过系统的学校危机教育,从小开始抓起,每个学习阶段都有必备课程进行应急教育、培训和应用操作,并通过设立全国安全月,设置不同的主题内容,加强对普通民众的危机普及教育。此外,通过发放图书资料、加大危机教育经费投入,改善教育基础设施,专门开展对危机事件的培训、演习,以此把危机教育常态化,形成一个涉及各个阶层群体、层次分明、针对性强的健全的危机教育体系。美国民众在“9·11”事件中能够井然有序的逃离世贸大楼,危机教育的效果得以充分展现。

(二)建立突发事件管理的法律体系

美国从1803年通过第一部救助新罕普什尔地区大火灾民的灾害救助法律开始,先后针对自然灾害、社会危机、恐怖袭击等有关突发事件的各个领域制定了一系列专门的法律,并通过了《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》等适用于全国范围内的应急法律,各州和市也相应的完善了相关的法规制度。由此建立了一套从联邦政府到地方州市政府的完善的、涉及各个领域的突发事件管理法律体系。该体系中的法律法规都对其程序、方式、期限及职责权限做了明确的规定,做到了有法可依、有法必依。以美国政府应对“9·11”事件为例,根据《全国紧急状态法》的规定,总统有权宣布全国进入紧急状态,在紧急状态期间,总统可以行使特别权力。美国总统布什在2001年9月14日正式宣布全国进入紧急状态,在9月20日宣布成立国土安全办公室,并在2002年6月7日宣布将国土安全办公室升格为内阁级“国土安全部”。这显示了在紧急状态下法律的重要功能,通过法律支持,既规范了政府在突发事件中的职能,又保证了社会的正常运转。

(三)完善突发事件管理的组织体系

1979年,卡特总统签署命令,成立联邦突发事件管理署(FEMA)。自此美国的突发事件管理进入统一协调管理的阶段。2003年,布什总统将FEMA和其他22个联邦机构合并组成国土安全部,FEMA整制成为该部的“突发事件准备局(ERP)”。该局对所有危害国家安全的突发事件实施统一协调管理。美国国土安全部的”突发事件准备局(EPR)”成为美国新的突发事件管理机构。美国国会通过法律形式对其授权,使其成为责任组织实体。同时,与其共同发挥着指挥协调作用的核心机构主要有总统、国家安全委员会(MSC)、联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)及一些辅助性研究机构。这些机构共同组成了美国管理突发事件的组织体系,使其在突发事件发生时能迅速充当指挥协调角色,最大限度的发挥其应有的作用。

(四)形成完备的突发事件管理体系

美国的突发事件管理体系是从19世纪初对自然灾害的救助开始,到20世纪70年代基本形成较完善的基础。它是构筑在整体治理能力基础上的,通过完备的法律体系将突发事件应对计划、组织机构和全面的应对网络结合在一起的完善的管理体系。

应对危机事件重在预防,在其发生前就应制定完备的应急计划。美国对危机事件的管理既有总体的联邦应急计划(FRP),也有针对特殊性质突发事件的运作计划(如应对恐怖主义的计划—CONPLAN),全面规定了应对突发事件的政策原则、运作纲要、应对和恢复行动等内容。同时,美国突发事件管理体系从总体上来看以联邦紧急事务管理署为核心协调机构,进行计划与协调;横向来看,联邦应急计划明确了各联邦政府部门与机构的相关职能;纵向来看,美国在各级政府都设有紧急事务管理的重要机构。上述机制形成了纵向垂直协调管理,横向相互沟通交流,信息资源和社会资源充分共享,指挥协调有效,组织机构完备,覆盖全国范围的危机事件应对网络。

三、国外政府危机事件管理对我国的启示

目前我国正处在社会转型,构建社会主义和谐社会的关键时期,也是“社会经济容易失调、社会容易失序、国民心理容易失衡、社会伦理容易失范”的非常时期,加强公共突发性事件中的政府管理对我国的政治稳定、经济发展、国家安全、社会及文化的协调发展具有十分重要的实践意义。通过分析介绍国外危机事件管理的相关理论和应对经验,可以发现其中有许多共同的地方是值得我国借鉴的。

(一)充分的危机教育是危机事件管理的前提

凡事预则立,不预则废。国外危机教育的实践证明预防教育、常态教育是很有必要的。而我国政府部门及公众的危机意识薄弱,对公共突发事件的思想认识不到位,准备不充分,各种危机教育实践流于形式。对此,转变传统观念成为开展危机教育的前提,要转变“临时抱佛脚”的观念,从小事抓起,从娃娃抓起,教育民众增强预防意识,防患于未然。开展多种形式的危机教育是开展危机教育的必备途径,要针对普通群众、政府官员、学生、企业职工等不同群体开展不同类型的危机教育,采取不同的教育形式,渗透不同的教育内容,加大对危机教育的宣传力度,如对学生而言,开展危机知识的学习,以演习、真实情景模拟等形式使学生充分认识到危机教育的重要性,做到临危不乱,处变不惊。各个教育主体形成合力是开展危机教育的有效手段和最终目标。全社会要增强忧患意识,学会危中求机,营造全员育人的社会氛围;学校要加大危机教育力度,通过宣传、知识传授、实践演练等方式,形成各个阶段的危机教育循序渐进;家庭要从小对孩子进行生存教育、死亡教育、挫折教育,家长以身作则,使孩子增强紧迫感,最终形成学校、家庭、社会开展危机教育的合力。

(二)完善的法律法规体系是危机事件管理的保障

重视法律法规体系建设是国外政府管理危机事件的基本经验,这为政府管理危机事件提供了法律保障和制度规范。美国建立了以《国家安全法》、《全国紧急状态法》、《反恐怖主义法》和《联邦应急计划》为核心的突发事件应对法律体系,在降低损失、保持稳定等方面发挥了重大的作用。

虽然我国已经出台了《中华人民共和国突发事件应对法》,对突发事件的责任处理、危机应对等多个方面进行了明确规定,但其配套法律、法规、司法解释尚不健全,尚未形成统一的应对危机事件的法律体系。对此,应从配套制度建设、法规条例完善、救济制度保障等多个方面加快建立完善的危机事件应对法律法规体系。

(三)统一的管理指挥机构是危机事件管理的核心

统一的管理指挥机构是危机事件的决策者和指挥者,它体现了一国政府的危机决策水平和应变能力。美国的突发事件管理组织体系是以总统为核心,以国家安全委员会为决策中枢,国务院、国防部、司法部(及其下属的联邦调查局和移民局)等有关部委分工负责的,中央情报局等跨部委独立机构负责协调,临时性决策特别小组发挥关键作用,国会负责监督的综合性、动态性组织体系。其影响涉及突发事件管理的各个领域。

虽然我国在处理危机事件时,都有紧急指挥部等管理指挥机构,但其不是统一的、常设的管理指挥机构,其合法性、权力都有限,不能有效的发挥指挥协调作用。我国应在国家宏观决策层面建立常设的、专门的危机事件管理局,隶属于国务院,直接对国务院负责。在常态时期,分析预测和评估危机事件发生的可能性和风险,做好预防与预警工作,强化危机事件管理的教育培训,提高全社会防范应对突发事件意识;在危机阶段,做好整体的危机事件领导指挥工作,迅速启动对应的应急预案,组织并成立相关部门及时应对,监督和追踪各地危机事件的进展及解决情况,协调各地方部门之间的利益,做好危机事件的善后、总结工作。

(四)重视突发事件管理理论研究是危机事件管理的理论基础

进入21世纪以来,先后出现的“9·11恐怖袭击事件、SARS事件使得西方危机管理理论出现新高潮。研究开始更多的进入公共管理研究的视野,研究范围开始倾向于对国家安全保障的研究,形成了政府管理危机事件的一般模式:预警预防、决策应对、善后处理。国外政府也非常重视突发事件管理研究,大都建立了比较严密的研究体系。美国的联邦应急计划(FRP)、一系列突发事件管理法律的制定就是最好的例证。

而在我国对政府管理危机事件的研究,虽然在古代封建社会就有过阐述,但现代意义上的管理理论却未在中国产生。从20世纪90年代开始,众多专家学者对这一问题进行了不同角度的探讨,取得了丰硕成果。我国较早研究突发事件的学者之一张成福教授认为要把突发事件管理整合于经济社会的持续发展之中,整合到政府的日常管理中,制定预防各种事件的政策措施。应急管理专家闪淳昌则指出突发事件管理的地区发展不平衡,管理应对机制不健全,需谨慎对待我国的应急预案体系建设。这些观点从理论分析的角度提出了应对策略,有一定的参考价值,但在具体应用中还不太成熟、不够具体,不完全符合各地的实际。我国各级政府中存在的种种问题,仍然制约着政府对公共突发性事件的管理。

因此,对政府危机管理的研究应在宏观与微观相结合的基础上开展,以宏观为指导,以微观研究为重点,以实践检验为标准,加大对危机事件前预防和危机事件善后处理等问题的研究力度,把理论运用到危机管理实践中去,形成指导我国实践的比较完善的理论体系,探索出适合中国国情的政府管理突发事件体系。

参考文献:

[1]李冰水,齐秀强.完善我国政府应对公共突发性事件的对策建议.金融教学与研究.2007(4).

[2]王德迅.国外公共危机管理机制纵横谈.求是.2005(20).