关于实现县域和谐的几点思考

张海军

摘要在我国,县域具有十分重要的地位,全面构建和谐社会,县域和谐是关键。本文指出要实现县域和谐,必须把改革和完善县级治理模式同大力发展县域民生经济结合起来。

关键词县域和谐县级治理民生经济

中图分类号:D67文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-191-02

我国有县级行政区划2861个(香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省除外),全国县域国土面积874万多平方千米,占全国陆地国土面积的94.0%;全国县域内人口达9.16亿,占全国总人口的70.9%,县域内人口最多的省区市西藏自治区和贵州省,分别达90.6%和89.4%。①从这些数据可以看出,在我国,构建社会主义和谐社会,县域和谐是关键。然而,最近几年,不少县域接二连三的爆发群访事件、腐败案件和公共危机表明,县域和谐遭受到很大的挑战。那么,实现县域和谐的根本出路究竟在哪里呢?

一、改革完善县域治理模式是实现县域和谐的政治保证

“郡县治、天下安”,在中国的政治文化传统中,县治具有至关重要的作用,是自秦以来中国历代金字塔式王朝的政权基石,下辖平民百姓,上承州衙省府。共和国成立后,县治更是将管辖层级延伸到乡村,替代了宗法权力,其在现行政权体系中的重要性比之在传统社会中更甚。

现在我国人口的主体是农民,面对农业社会的主要是中国的县级政权,他们的所作所为直接决定农村的人民对政府的形象和认知,而现在县级政府官员公权力的滥用和各种腐败行为,已经在农村人民心中积压了太多的民怨,同时这些没有受到法治惩罚的官员的不负责的行为,所造成的信任缺失已经在日益动摇国家稳定的根基和导致国家公信力的丧失。这些年中央政府在惩治官员腐败和滥用公权力方面力度很大,但中央政府的努力成果绝大部分被腐败的基层政权吞噬掉,这是一个令人忧心的悲剧景观!此悲剧景观若在短期内得不到根本的改变,我们政府的民意基础就极有可能毁在腐败的基层政权手里。我们不能小看基层政权对民意的决定作用,基层政权是直接接触民众的政府机构,基层政权在民众中的形象在很大程度上决定了执政党的形象,因此改革完善县域治理模式应该成为政府工作的重中之重。这也是达到县域和谐的政治保证。

那么这一工作重点应着力于何处?笔者以为应该主要解决群众最关注的公权利的滥用和腐败问题。而这与县级政权监督的有效与否直接相关。

本来,在县级政权监督方面国家设置是非常全面的,自二十世纪八十年代纪检、监察等行政监督机制恢复以来,特别是自中共十六大强调加强对权力的制约与监督以来,县政府行政监督的体制及其运作机制在县域政治体制改革与创新中迅速发展,逐渐构架起了由他律、自律和参与三个模块所组成的监督体系。②

属于他律模块的,有人大权力监督、法院行政审判监督和检察院法律监督所构筑的权力制约监督,有政协民主监督所设置的体现协商性民主的非权力性监督。属于自律模块的,有上级机关的监督、纪检监察部门的党纪政纪监督、党委组织部门的干部监督和审计部门的审计监督,无疑彰显了沿着行政机关自身的分层分部所形成的管理层级与管理幅度而实施的考核、审计、督促、惩处等内控机制。属于参与模块的,有县域公民的监督,有工、青、妇等社团组织的监督。

然而,现今的县治状况已然开始出现脱离更高权力层控制的迹象,只受其直接任命权力层或直接任命人的控制。盖因其与更高的间接权力层的利益关系日益弱化,而与其有直接关系的权力层的利益关系日益强化。这个是缺乏真实可信的执政理念,没有获得当下民意的授权与不愿意接受当下民意的监督,而将其执政的合法性建立在依靠暴力手段夺取的政权之上并继续依靠暴力来维系,依靠人际利益关系联结在一起的权力体系或早或迟必然会出现的结果。而且这种趋势还不会就停留在县级政权,还会继续扩散,直至于“国家机器”。

由此可以看出,目前的监控体系,并未能起到有效监督县级行政权力的作用。究其原因,突出的一点是监督主体几乎绝大多数是体制内的。虽然也规定了民众参与监督的模块,但这个模块的监督系统稍显零散,缺乏权威。兼之工、青、妇等社团组织由于其经费组织人事关系受制于行政权力,变成了行政部门的分支,致使参与模块无法真正发挥监督效用。

因此需要在完善他律和自律模块的基础上,加强参与模块建设,加强民意监督,使工、青、妇等的社团组织由县域公民直选产生独立于政府体制之外,且立法赋予其监督职权,这样才能真正使参与模块与县级政权地位平等,対县级行政权力构成制约,也才能使县域公民参与监督落到实处。这些独立于体制之外的社会团体,代表县域内的广大人民的利益诉求,自下而上监督,监视和制约行政权力,防范行政权对公民权益的侵犯或侵蚀,弥补自上而下的监督和横向监督的不足。

县级政府面对的主要是农民,而目前广大农民在乎的不是政府是不是具有合法性的问题,而是自己的利益能不能得到国家的重视和满足的问题。让县域这一主要群体参与进县域治理,会让他们感受到政府对他们权益的重视和满足,这本身就会大大消弭县域中时常发生的群访事件、腐败案件和公共危机。因此这样的改革和完善措施将会为县域和谐提供坚实的政治保证。

二、发展县域民生经济是实现县域和谐的根本出路

经济基础决定上层建筑,要想实现县域和谐,除了有政治保证之外,最根本的还是要大力发展县域经济。而县域经济从本质上来说,应该是民生经济。

十六大报告首次突破性地提出:“壮大县域经济”,这是“县域经济”概念首次写进党的文献,其后政府工作报告和“十一五”规划都提出发展壮大县域经济的内容,这表明“县域经济”正式纳入国家经济建设和经济体制改革的整体布局,我国经济发展开始进入向县域经济侧重的阶段转换。③还表现为国家的战略部署走出“重城轻乡”的非均衡阶段,经济政策呈现出向县域侧重的明确的方向性变化。

学术界一直广泛关注这一问题,发表了许多高水平的成果。但笔者认为,“县域经济”仍是一个比较新的概念,需要有一个科学的界定。所谓县域经济,是指以县城为中心以乡镇为纽带以广大农村为基础的区域性经济。从宏观上讲县域经济是农村经济的组成部分,但并不是农村经济本身,而是城市经济和农村经济的连接点,即介于城市经济和农村经济之间的一种区域经济;从微观上讲县域经济不是行政层次上的县及县以下经济,而是以县城为中心、集镇为纽带,以面向“三农”、服务“三农”为直接目的的一种城镇经济。

目前,县域经济取得了极大的发展,但县域经济发展也存在着误区,这也是导致县域公共事件频发的主要原因所在。当人们不能通过经济手段来解决他们所面临的民生问题的时候,就开始求助于政治的法律的甚至是暴力的手段,这也就是眼下中国有关方面承认的经济问题“政治化”现象的根源。④

要解决这一问题,必须对经济发展的终极目的进行反思,尤其是发展县域经济的过程中。鉴于县域经济的重要性和特殊性,在发展县域经济的过程中,决不能为经济而经济,这样做,完全忽略了发展经济的终极目的在于造福民生,经济永远是民生的附属物,抛却民生,只为经济而经济,经济本身就失去意义,所谓大力发展县域经济就失去了意义。去年“两会”期间,中国高层提出构建和谐社会的核心,就是要解决民生问题。这一判断应当说是抓住了核心。民生出了问题,和谐就没有了经济基础。因此大力发展县域经济,从本质上来说就是发展民生经济。这对于县域和谐具有特殊的意义。

胡锦涛同志在十七大报告讲到“加快推进以改善民生为重点的社会建设”这个问题时,概括了六个方面,就是:发展教育、扩大就业、改革收入分配制度,增加城乡居民收入、建立城乡居民社会保障体系、建立医疗卫生制度,提高全民健康水平、完善社会管理,维护安定团结。⑤这些就是民生。胡锦涛总书记在发表2008新年贺词时,进一步的概括说:“继续以改善民生为重点,加强社会建设,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,促进社会和谐。”这里,我们可以概括出民生经济的含义,其实非常明确,简单的说就是涉及到每一个人的衣食住行、权益保障的经济。

关注民生经济,要从“老百姓到底需要什么”以及“我们能够为老百姓创造什么”这样两个角度来看问题。说白了,就是需求和供给两个方面。那么,老百姓到底需要什么?中国人喜欢用“衣食住行”四个字来概括。县域经济发展的首要目的,是提供食品、住房、能源等基本生存资料,以及教育、就业、医疗等公共产品。发展县域民生经济是提高我国多数人生活水平的必然要求。没有县域经济就没有整个社会生存发展的基础。如前所述,从面积和人口看,县域占我国的大头,抓好了县域民生经济发展,就抓好了多数人的就业和生活出路问题,意味着解决我国最大的民生问题。

然而,“民生”一词太时髦了,如果把其概念外延开放,政府很容易把所有投入都归于民生投入。现在有些报出来的数字,说是每年民生投入达几成,其实里面有的是戴了民生的假帽子。县域治理过程中,这一现象十分突出。虽然县域经济这些年发展迅速,政府投入逐年加大,但真正用于民生的投入又有多少?在县域民生经济发展的过程中,县级政府应该使民生投入保持纯粹,使民生内容明确化、具体化,比如,政府明确规定,民生即教育、医疗卫生、社会保障和就业四个方面,其他投入不能硬塞到“民生”里,这样就不会有扩展概念之嫌,也才能让老老百姓实实在在的得到实惠。老百姓需要得到满足,安居乐业,县域和谐也只是水到渠成的事情。

当然,无论是改革和完善县级治理模式,还是大力发展县域民生经济,都不是孤立进行的,二者必须结合起来,互相促进,同时进行,共同为实现县域和谐服务。

注释:

①数据根据《中华人民共和国行政区划简册2004》统计.中国地图出版社.2004年版.

②国务院办公厅关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见.中华人民共和国国务院公报. 2004(16) .

③中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议.人民出版社.2005年版.

④杨鹏.经济问题政治化的危险——陕北石油案新动态分析.中国改革.2005(7).

⑤胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告. 北京支部生活. 2007(11).