我国公共政策的价值取向及调整思路

单 任

摘要公共政策的价值取向以利益作为基础,其中以效率为追求目标的功利主义原则与公平原则是现代公共政策最基本的两种价值选择。改革开放以来,基于解放和发展社会生产力的需要,功利主义在我国公共政策领域具有重要影响,这一价值取向在见证了改革开放30年的成就的同时,也带来了很多问题。本文在对功利主义的利弊进行综合分析的基础上,对未来我国公共政策的调整思路提出了相关见解。

关键词公共政策功利主义公平原则

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-180-02

公共政策是“在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则”。然而各种社会资源的稀缺性导致了在大多数情况下,公共政策对社会利益的分配不可能完满。此时,公共政策的选择就取决与政府及执政党的需要与价值取向。

一、公共政策视野下的“价值”

要考察分析公共政策的价值取向问题,就必须先理解公共政策语境下价值的本质内涵。在诸多政治学学者中,后行为主义政治学家戴维?伊斯顿将价值与公共政策的定义联系了起来,他认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配”,换言之,“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。这样一种观点强调了公共政策的价值分配功能,但问题在于价值这一概念就有很丰富的内涵,这就需要我们回到价值的哲学本源去理解这一概念。

哲学上的价值,所表征的是一种主体与客体之间的需要与满足的对应关系,正如马克思所言:“‘价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”。在此意义上,价值实际上就是表征主体与客体之间的关系范畴,离开主体需要而独立存在的客体,仅仅是一种“实存”的事实,此时也就不存在所谓的“价值”。因此我们可以说“价值”是与主体以及主体的需要紧密联系的。同时,需要又是以利益作为基础的,我们不可能抛开需要来谈利益,以此我们认为,价值总是与利益紧密联系的。在此基础上,一些学者提出,我们将公共政策领域中的“价值”理解为“利益”会更为合理。

这种将“价值”完全等同于“利益”的观点也许有所偏颇,但也为我们提供了一个基本思路:在分析公共政策领域的价值问题时,应当始终与利益问题挂钩,并将利益问题作为分析问题的出发点与最基本的视角。而本文也将按照这一思路对公共政策的价值取向问题展开论述。

二、我国公共政策价值取向的基本状况

在近现代政治学语境下,以整体效率为目标的功利主义原则与公平原则两种价值取向对公共政策有着重大影响。新中国建立后的很长一段时期内,尽管在经济上取得过各种大大小小的成就,但总的说来,我国的生产力仍处于较为低下的水平,贫富差距虽然不大,但人民生活水平仍较低,因此通过解放和发展生产力以实现整个中华民族的繁荣富强也逐渐成为整个中国社会的共识。因此,改革开放30年来,在我国公共政策领域,以整体效率的实现为着眼点的功利主义价值取向占据着非常重要的地位。无论是以“一个中心、两个基本点”为重要内容的社会主义初级阶段的基本路线的确立,还是社会主义市场经济体制的建立,党和政府各项公共政策都立足于通过将生产力这块“蛋糕”做大做强来带动中国经济的发展,从而带动人民生活水平的提高。

追求整体效率的功利主义价值取向的作用是明显的。改革开放以来,我国始终立足于“经济建设”这个“中心”,将发展作为党执政兴国的第一要务,公共政策也始终没有偏离解放和发展社会生产力这个中心。因此我们看到,改革开放30年来,我国社会财富大幅增加,人民生活水平显著提高。同时,在生产力高速发展的推动下,我国的文化事业和文化产业快速发展,人民精神文化生活更加丰富;公民的主体性意识不断增强,民主法制建设取得了很大的成就。这些涉及经济、文化、政治等各方面的成就,都标志着以效率为追求目标的公共政策为中国的腾飞起到了重要作用。

然而,功利主义的价值取向本身具有很多弊端。功利主义往往更加关注整个社会总体利益的增加,但其对于社会内部的利益分配,作用却乏善可陈。一方面,功利主义无法解决社会内部不同个体间的利益冲突,特别是当社会中存在数个大小相当却相互矛盾的利益时,它无法提供最具有说服力的解决办法。另一方面,功利主义也无法协调社会内部个体利益与整体利益之间的关系,因为功利主义关注的是社会大多数人的利益,但事实我们不能说少部分人的利益就不具有合理性,就应当剥夺,而当社会大多数人的不合理利益与少数人的合理利益相矛盾时,功利主义往往会导致多数人的暴政。因此在我国的改革发展实践中,公共政策的功利主义价值取向,也造成很多社会问题,并对中国共产党的执政地位与执政能力造成了负面影响:

一方面,执政的合法性基础下降。解放和发展生产力,并最终带领人民走向共同富裕,这应当是改革开放以来,中国共产党最重要的合法性基础,也正是基于此,党和政府才将国家工作的重心放在经济建设上,才将发展作为党执政兴国的第一要务。然而不容回避的是,市场经济建设的过程中,我们公共政策往往更多地关注经济增长的需要,而忽视了公平,特别是社会公平,甚至出现了为了追求经济增长而牺牲社会公平的情况,这就导致了广大群众无法公平分享改革发展所取得的成果,导致地区之间、行业之间、劳资之间贫富差距的拉大。不断加大的贫富差距,严重影响了广大人民生活水平的提高,同时也滋生了许多社会矛盾,这无疑是与社会主义的本质以及改革开放的初衷相违背的。因而在实践中,不仅改革的认同度在逐渐下降,同时在贫富悬殊等一系列社会问题的共同影响下,中国共产党的执政合法性也受到了极大挑战。

另一方面,功利主义价值取向导致党执政能力的下降。在市场经济条件下,经济的发展需要资本的推动,这是不争的事实。但我国的改革开放,由于一味追求效率而长期忽视了社会公平,这就增加了改革发展对资本的依赖;同时政治权力也与资本紧密的结合,不仅形成了所谓的“亲商型政府”,甚至还将是否为资本服务作为考察政府业绩最重要的标准之一。政治权力与资本的结合——甚至是对资本的依赖,不仅影响了其他社会阶层的利益,同时更影响了政府对资本的管理,以致于政治权力受到很大制约。这也就是为什么我们一些原本立足于增进社会公平以及服务大众的公共政策在实践中却无法落到实处的原因。应当说,这种政治权力受到资本制约而丧失自主性的危害是相当大的,因为这不仅直接导致了社会权益受到资本的严重侵害,更使政治权力通过制约资本权力来对受到侵害的社会权益进行救济的能力大大降低。

三、 中国公共政策价值取向的调整思路

过去我国公共政策以功利主义为基本的价值取向,近年来,这种价值取向在实践中也遇到了不少问题。除了前面所说的各种社会问题之外,经济改革本身也遇到了很大阻力,似乎无论改革如何发展,都困难重重;同时由于众多社会成员没有享受到改革发展的成果,经济改革的认同度也在降低,因此在改革过程中,公共政策的调整刻不容缓。就公共政策未来的调整方向,笔者有以下思路以供参考。

(一) 以改善民生为重点

之所以要将公共政策调整的重心放在改善民生上,首先是由中国共产党的性质决定的。“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心”,这是中国共产党长期执政的合法性来源,而通过解放和发展社会生产力最终实现共同富裕则是中国共产党带领中国人民进行改革开放的目的所在。然而改革过程中产生的一些问题导致了当前社会贫富差距严重,改革发展的成果在为少数人占有的同时,民众的生活水平仍然较为低下,这无疑是与改革的目的相悖的,也是与中国共产党的性质相悖的,因此我们的公共政策必须关注民生,让民众能公平的分享到改革发展的成果。

其次,将改善民生作为重点还是基于当前社会矛盾现状的思考。过去我国社会的主要矛盾在于落后的社会生产力与人民日益增长的物质文化需要之间的矛盾,应当说,将公共政策的重心放在效率上是集中力量解决社会主要矛盾的具体举措;但如今,在社会对生产力发展的需要仍然强烈的同时,社会各阶层之间的利益差别,特别是贫富差距越来越成为影响我国政治经济健康发展的重要矛盾。面对这一新的形势,党和政府有必要调整公共政策的思路,以解决这一横亘在我国社会经济发展道路上的社会问题。

第三,改善民生在很大程度上也是基于效率的考虑。我们过去的改革实践中过多的关注“效率”而忽视了“公平”,不仅使改革有悖离其初衷之虞,同时由于公平缺失而带来的诸多社会问题,导致了我们对效率的追求受到各种社会因素的制约,这反而加大了我们追求效率的社会成本,增加了实现效率的负担。而公共政策立足于解决民生问题,表面上看,可能有碍于“短期效率”的实现,但事实上却是在为效率的实现创造一个和谐的外部环境。

(二) 建立公平的政治参与渠道

在社会阶层分化和长期执政的大背景下,党的执政方式也应当调整,力求协调各个阶层之间的关系,兼顾各阶层之间的利益诉求,以争取更多的合法性基础。其中很重要的一点在于,应当建立一条道路,让这些不同的利益群体都能表达自己的利益诉求,让不同的社会阶层都能参与到公共政策的制定中来——这本身也是公平原则的体现。

这里需要强调的是,所谓让不同的利益群体都能表达自己的利益诉求并能不仅仅停留在让民营企业家参政议政的层面上。在计划经济年代,民营企业家的利益诉求长期被忽视,是公共政策参与上的“弱势群体”,但在随着社会主义市场经济体制的不断晚上,民营企业家不仅积极的参政议政,更通过其经济话语权逐渐控制了政治话语权,从而导致公共政策参与的不平衡状态往另一个极端倾斜。因而在当今这个多元化的社会,需要参与公共政策制定的不仅仅是某一个在经济上或政治上居于强势或弱势的利益群体,而应当包括所有的社会阶层,以使公共政策的社会参与更加平衡,保证公共政策的制定更加科学与民主。

同时,在当前的社会历史条件下、在实现社会公平的需要面前,我们对于社会弱势群体的参政议政权应当给予更多制度上的保障,让其实实在在地享有表达自己利益诉求的权利,而不是像西方的民主制那样仅仅强调一种机会的公平。只有这样,社会不同阶层在政治参与的过程中才能真正居于平等的地位,从而保证公共政策在不同的历史条件下,在效率与公平之间做出最科学的选择,最终提高党的执政能力、巩固党的执政地位。