公共政策的公共性与自利性博弈

张明霞

摘要公共政策是公共权力机构维护公共利益的中间环节,理论上公共政策应具有公共性。然而在其实际运行中,公共政策通常着混合公共性与自利性。本文概述了公共政策以及其公共性和自利性的基本内涵,综合应然与实然状态分析了公共政策的公共性与自利性的博弈过程,以利于更加全面、深刻的认识公共政策制定、实施过程对公共性的偏离。

关键词公共政策公共性自利性

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-178-02

一、 概述

(一)公共政策概述

美国学者伍罗德·威尔逊认为公共政策是由政治家即具有立法权者制定的、而由行政人员执行的法律和法规。豍这里突出了公共政策制定与执行的分离,正是这种分离所包含的现实意义,导致公共政策的制定与有效执行的脱节,使公共政策在执行的过程中扭曲变形。

托马斯·戴伊认为,凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策豎,同时他解释说,“它既包括政府的行为,也包括了政府的不行为,政府无力行为正如其行为,可能同样对社会产生重大的影响。”豏它扩大了公共政策的内涵,使公共政策不仅仅局限于白纸黑字的法规、文件,强调了政府的不作为同样也是处理社会矛盾的一种可行方式。

戴维·伊斯顿在其著作《政治体系—政治学状况研究》中认为“公共政策是对一个社会进行的权威性价值分配”,并认为“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”豐。该定义从公共政策本质出发,指出了任何公共政策,撇去具体形式的束缚,本质上都是对有限的社会资源的权威性再分配,社会资源的公共性决定了公共政策必须具备公共性特征。

以上对于公共政策定义的探讨,虽表达不一,但均肯定了公共政策的公共性特征,即公共政策存在的意义是为整个社会的生存和发展服务的,而非专门为社会某一部分群体服务。理论上,公共性是公共政策的天然属性,然而在实践中,公共政策更趋于是一种公共性与自利性的混合体。公共权威部门对社会价值分配的过程中,难以完全理性地划清公与私的界限,使公共政策成为公共性与自利性博弈的平台。

(二)公共性概述

公共性是公共政策的根本属性,公共政策是公共权威部门对社会价值的权威分配。基于社会契约论的基本观点,公共权威部门作为人民权利的受托者,通过公共政策这一中介对社会中存在的公共问题进行理论建构,提出解决方案并以实现社会的共同利益为目标和基本出发点。公共政策是在公共领域中进行的,其公共性突出表现在公共利益的维护和实现上,公共利益的维护和实现是公共政策公共性的一个方面,而并非包括公共性的全部内涵。

公共性是公共权威部门进行社会价值分配的合法性基础,即公共权力的合法性基础,公共性既是对社会行为方式的一种规范,同时也是对公共权力自利性的一种制约。当然,这种公共性并不要求全体民众的一致同意,事实上也不可能要求全体民众的一致同意,只能是最大程度地符合全体民众的基本利益,这种利益地确定既是一种技术也是一种道德。

(三)自利性概述

公共政策的自利性实质上也是公共政策的本质属性之一,导致公共政策在制定及实施的过程中发生公共性偏离。一方面强势群体的利益诉求易于整合,具有较高的回应性,而这种回应性的取得很可能是以牺牲利益诉求相对分散、不易整合的弱势群体利益为代价的;另一方面,政策主体在政策制定过程中或多或少掺杂个人利益偏好,进而导致公共政策的制定和执行偏离公共利益目标。

自利性在公共政策的制定和执行中难以避免,甚至成为各个主体参与政治活动的动力要素。对政府部门而言,自利性是其制定和执行公共政策的驱动力之一,完全无私的政府只在理论假设中存在,即使最无私的政府也难以割舍对权力的追求。对利益集团而言,自利性亦是其参与影响公共政策的动力之一,为了谋取更多利益,利益集团可以充分运用所掌握的各种资源影响直接决策者的政策偏好,以取得更为可观的集团利益。

二、公共政策公共性与自利性的理论基础

(一)公共政策公共性的理论基础

公共政策的公共性基于政治人假说,认为公共权力机构作为人民权力的执行者,代表人民的利益行使公共权力。为了避免社会陷入争夺私利的混乱之中,以维护必要的社会秩序,人们愿意交出一部分私人权力,使之成为社会公共权力,并将这部分权力交由某一特定的公共权力机构代为行使,人们相互之间通过订立契约维护社会安定、促进社会发展。

公共性之所以得到社会的认同,其中一个重要原因是公共性中所蕴含的正义性原则。英国功利主义学说代表人物边沁认为只要符合大多数人的最大幸福就是正义的。罗尔斯认为正义应当是一种作为公平的正义,具有不可侵犯性,不能为了某一部分人的利益而损害另一部分人的利益,社会的正义要求保护弱势者的利益。有学者基于罗尔斯的正义论认为“在社会政策的制定中,差别的存在不仅不应建立在对社会中处于最不利地位的人的损害上,而且应建立在能给他们的最大好处上”豑。

从公共服务理论出发,其公共性建立在政府对公民权以及公共利益的维护上。丹哈特夫妇认为,政府的作用越来越多地体现在服务而非掌舵上,帮助公民表达和实现其共同利益,而非控制公民行为方式;政府更多地是追求公共利益而非部门私利;政府应当更加重视人而不是生产力,重视人的生存和发展权。豒公共性的体现和存在离不开人的参与,新公共服务派体现对人的终极关怀,亦成为公共性存在的合法性基础。

(二)公共政策自利性的理论基础

经济人假说将人视为完全理性的个体,人为寻求最大的个人私利而行为,作为个体的人如此,作为公共权力行使者的公共权力机构同样如此。私利的存在使公共权力机构在社会价值的分配过程中带有某些部门倾向性,造成公共领域内应有的社会利益受损。此时公共政策的制定过程中更多地关注于权与钱的相互作用,有权者可以通过各种直接或间接性的强制措施迫使他人接受自己的主张,有钱者可以通过交易买到有益于维护和增进自身利益的政策法规。这部分人通过自身占有的各种政策资源使公共政策的自利性得以实现,但对于缺乏或仅占有很少政策资源的社会公众,其自利性要求则很难实现。

新公共管理理论将经济学理论应用于政治学,将市场规则应用于政治领域,更多地倾向于管理技术问题,突破了政治的界限,从经济学中找到某种促进政治发展的方法。从某种程度上说,新公共管理学派自始便承认公共部门自利行为的合法性,自利性成为激励公共部门改进工作作风、提高工作效率的有效因素,同时也成为政府再造的关键环节。新公共管理理论更多的侧重于管理,尤其推崇企业管理的效率,扩大了市场扮演的角色范围,以至于这种角色范围的扩大影响到公共利益的实现。

三、公共政策公共性与自利性博弈的实然状态

(一)部门利益与公共利益之间的博弈

政府部门通常占有丰富的公共政策资源,由于政府等行政部门具有一定的行政立法权,使他们在公共政策资源分配的过程中占有绝对优势,基于部门利益的考虑,部分政府部门将其视为扩大部门利益的机会。他们通过制定某些公共政策,变相地扩大本部门的职权范围、增加本部门的公共权力、提高本部门创租及设租的能力,使公共政策成为增进部门利益的手段。

公共利益在与部门利益博弈中,难以通过政策途径实现公共利益的维护和增进,社会公众只能通过政策外途径与部门利益相抗衡。一方面,占有其它丰富资源(如金钱)的社会公众通过与政府部门进行资源互换以达到维护和增进自身利益的目的,但为此付出的代价是社会公共利益的流失。另一方面,对于缺乏政策资源的一般社会公众而言,他们对政策的影响微乎其微,尽管在林德布罗姆看来,积极的公众能够对公共政策产生一定的影响,但是政策的直接决策者通常很难听见他们微弱的声音,即使听见也许亦会因为各种利益的综合考虑而采取不作为。一般的社会公众在决策梯子中处于最底层,尤其是那些缺乏政策敏感度的普通公民,他们之所以对公共政策漠不关心,主要是搭便车心理的影响。从经济学角度来看,要对公共政策产生影响则必然支付成本,由于公共政策具有消费上的非排他性,只要有人在影响公共政策上有所为,公共政策的效用必然惠及他人,由此个人所能采取的最经济的做法便是不作为,这也成为精英集团存在的理由之一。而精英集团作为政策资源的拥有者,很难完全摆脱自利性的诱惑,公共利益遭受损害的可能性大大提高。

(二)强势群体与弱势群体之间的博弈

强势群体是那一部分占有较为丰富的社会资源,在社会价值分配中处于强势地位的一部分社会群体,他们凭借丰富的物质资源、人力资源及组织资源成为公共政策偏向的宠儿,包括利益集团、公共权力部门等。弱势群体则是社会中由于某些障碍及缺乏经济、政治及社会机会而在社会会上处于不利地位的社会成员的集合,他们在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受能力的脆弱性。豓

公共政策从问题构建到政策终止这一系列政策过程实质上是直接决策者的选择集合,然而从问题构建开始,强势群体便扮演着相当重要的角色。他们通过不断地向直接决策者输入集团利益诉求并将其夸大为公共利益诉求,使直接决策者在政策制定之始便出现了政策失衡,导致在其后的政策制定及实施上出现对公共利益的偏离。社会弱势群体由于缺乏相应的政策资源,使得其在社会中处于声音被掩盖、利益诉求被剥夺的境地,并非弱势群体没有利益诉求,而是他们难以通过适当的渠道畅通地表达自己的利益诉求。如在我国教育界,直接决策者更多地关注针对正常人的普通教育,而对针对残疾人的特殊教育关注度明显不够;直接决策者在东部地区更多地关注整体性的教育质量的提高,而在西部地区则更多地关注基础教育覆盖面的扩大。社会公平的正义性在不断被两极化差距的拉大而侵蚀,弱势群体利益的维护成为罗尔斯正义论的核心,也是体现公共政策公共性的关键环节,但强势群体自利行为的易得性使公共政策的公共性大为削弱。

(三)公众参与的公共性与自利性博弈

随着民主思潮的兴起,鼓励公众参与公共政策制定的形式民主在世界范围内赢得越来越多的支持者,但对于公众参与公共政策制定的形式民主所代表的公共性程度仍值得商榷。正如林德布罗姆所言,“在现实情况下,不可能实现多数统治,因为一方面大多数人对政策也许根本就没有什么看法,他们宁愿将决策权交给少数精英,另一方面大多数人的见解和偏爱也许并不一定在后来被证明是正确的,因为他们缺乏相应的专业技能、知识”豔,此时公众参与公共政策制定的公共性便大打折扣。多数人暴政的存在导致公共政策很有可能成为部分公众实现私人利益的途径,并且这种私人利益的实现是以牺牲公共利益为代价的,尤其是当公众被少数人左右时,公众参与的形式民主成为这少部分人攫取私人利益的挡箭牌,民主的公共性便大打折扣。

注释:

豍胡宁生.现代公共政策研究.中国社会科学出版社.2000年版.第7页.

豎张国庆.公共政策分析.复旦大学出版社.2004年版.第2页.

豏[美]托马斯·戴伊著.鞠方安,吴忧译.自上而下的政策制定.中国人民大学出版社.2002年版.第3页.

豐[美]戴维·伊斯顿著.马清槐译.政治体系—政治学状况研究.商务印书馆.1993年版.第123页.

豑豓谭颜波.公共政策制定中的弱势群体考量.江苏省社会主义学院学报.2008(2).第61-66页.

豒[美]罗伯特·B·丹哈特,珍妮特·V·丹哈特著.刘俊生译.张庆东校.新公共服务:服务而非掌舵.中国行政管理.2002(10).第38-44页.

豔[美]查尔斯·林德布罗姆.决策过程.上海译文出版社.1988年版.第187页.

参考文献:

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