论检察机关对民事执行的法律监督

金 欣

摘要本文从目前我国民事执行活动存在的问题出发,分析了法院内部对民事执行监督的现状,并指出了检察机关依法对民事执行活动进行监督不仅具有很强的必要性、可行性,而且也具有坚实的理论、实践基础。最后,提出了对民事执行活动检察监督的一些设想,以期有益于民事执行检察监督制度的完善。

关键词检察机关民事执行法律监督

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-159-03

民事执行活动是法院工作的重点,更是难点,也是社会关注的焦点。对民事执行活动的检察监督,是我国现行时期确保法院依法公正执行的客观需要,有利于排除各种阻力,解决“执行乱”、“执行难”问题,维护当事人的合法权益,维护法治的统一和尊严。

一、我国民事执行活动存在的问题

近年来,执行乱、执行难问题已经成为影响社会安定和谐的痼疾。按照《民事诉讼法》的规定,法院在民事执行过程中作出的民事执行裁定一经作出当即生效,尤其是一旦法院作出的被执行主体的追加、变更、执行异议等涉及实体性权利的裁定发生错误,对其救济途径十分有限。目前民事执行乱、执行难的问题比较严重,主要表现在以下几个方面:第一,执行的外部环境差,地方保护主义严重。被执行人以及其他协助执行的人法律意识薄弱,逃避履行债务,有些地方政府和单位地方保护主义和部门保护主义思想严重,对外地当事人申请执行、外地法院委托执行的案件千方百计抗拒执行、拒不协助执行或拖延执行,甚至给当事人通风报信,出主意想办法转移被执行财产。第二,法院民事执行体制不利于裁决的执行,例如委托执行,由于执行的是外地法院委托的案件,又是针对本地当事人的财产,因此,受委托的法院往往以各种借口不予执行或拖延执行。第三,法院违法执行或执行不公现象较为严重,突出表现在:执行乱,程序违法多,尤其是违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施;滥用执行权力,以罚款、拘留、逮捕作为强制执行手段,强迫进行执行和解;违法或不当执行案外人财产,造成案外人的合法权益受到侵害。第四,执行人员素质偏低,对阻碍、抗拒执行的行为执法不力。第五,执行立法相对滞后。

执行难、执行乱问题的存在,一方面造成了对判决确定的当事人甚至案外人的合法权益的损害,另一方面不但危及社会的安定秩序,更损害了国家司法的权威,因此必须通过多方途径来解决这一问题,即加强对民事执行活动的监督。就内部因素而言,即法院内部自行监督。

二、法院内部对民事执行活动监督的现状

民事执行活动既涉及审判活动,还涉及执行措施的适用、执行财产的处理以及不同法院之间的协调与配合。1998年7月18日起施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第十五部分专门规定了执行监督;2000年1月14日最高人民法院又下发了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》,这一规定明确了在执行程序中高级人民法院在最高法院的监督和指导下,对下级人民法院的统一管理、监督和指导作用,并明确了监督的具体方式。2007年10月28日我国通过了新的民事诉讼法,确立了几项新的执行制度,这些新制度对解决当前社会反映的“执行难、执行乱”的问题产生了一定的积极效果。

这些法律、规定对民事执行活动的监督具有一定实际作用,但这种监督作为法院的一种内部自行监督,仍存在很多问题:第一,监督的运作程序不明。上级人民法院对下级人民法院违法、错误的执行裁定、执行行为有权予以纠正,但对具体程序、纠正的标准均未作出明确的规定。第二,监督缺乏透明度。不论是法律规定还是司法实践中,基本上仍停留在法院内部监督、自我监督为主的封闭状态,未在程序上公开化和透明化。可见,这种内部监督作用极其有限,而且不能摆脱“自己监督自己”具有的根基性缺陷,必须有来自法院外部的监督力量。而检察机关作为专门行使法律监督权的司法机关,能更好弥补执行程序中当事人权利救济力量的不足和人民法院内部监督机制的缺陷,较法院的内部自行监督具有更高的社会透明度,更强的制约性,更明显的公正性,也更能取信于民。

三、检察机关对民事执行活动法律监督的理论基础和可行性

(一)检察机关对生效民事裁判的执行实施专门法律监督具有法理基础,符合国家权力运行制约机制。

1.检察机关对民事执行活动的法律监督符合我国宪法精神。我国现行宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”《人民检察院组织法》第1条也作了同样的规定。这就决定了检察机关是国家的专门法律监督机关,肩负着维护法律统一、正确实施和执行法律的重任。在此基础上,我国的三大诉讼法均规定了检察机关的法律监督原则,体现了维护法治尊严以及公权对私权予以保护和救济的精神。民事执行程序作为民事法律实施中的一个重要组成部分,自然也应包括在检察机关的监督之内。对于法治国家,司法机关权力的直接来源就是法定,用法律规定的方式赋予其具体职权以及行使权力应遵循的程序。检察机关对人民法院民事审判活动(即民事诉讼中的审判程序、执行程序)的监督权行使概莫能外。

2.从《民事诉讼法》的立法及其立法精神来看,该法赋予了检察机关对民事执行活动的法律监督权。立法将民事执行程序纳入《民事诉讼法》之中,检察机关对民事审判活动实施法律监督是《民事诉讼法》的一项基本原则,其范围应该涵盖民事诉讼的全过程。《民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”明确规定了民事审判活动必须置于检察机关的法律监督之下。民事审判活动从狭义上讲专指民事案件从开庭到宣判这一阶段,但从广义上讲应指民事案件从起诉到执行整个过程。笔者认为《民事诉讼法》规定的审判活动应作广义上的解释。只有如此,才能体现诉讼活动的完整性,这也是立法的原有之意和应有之意。因此,无论是民事受理、审判、执行哪一个环节,人民检察院都应依法有权实施法律监督。

(二)国外检察机关在民事诉讼领域的做法对我国检察机关的借鉴

英美国家的检察机关在民事诉讼领域的主要职能是以当事人的身份参与民事诉讼。按照英国法律规定,检察长对于涉及皇室权益的民事案件、告发诉讼案件、确认婚生和非婚生子女合法身份的案件,以及缠讼案件等,有权以当事人身份参与诉讼。同样,在美国,检察官作为政府的代表,对涉及到政府利益和公共利益的案件,如涉及到税法和环境保护的案件有权提起诉讼。此外,如果当事人一方或双方是国家机关或公职人员时,检察长有权参与诉讼。

在大陆法系国家,检察机关不仅对涉及公益事项的案件有提起诉讼,参与诉讼的权力,同时还有权对不符合法律的判决提起起诉。德国联邦最高检察官仅对婚姻无效、雇佣劳动、禁治产、宣告失踪人死亡等案件有提起诉讼、参加诉讼和上诉的权力。日本的《民事诉讼程序法》规定检察官可以以当事人的身份对婚姻案件、收养案件和亲子案件提起诉讼。

明确规定检察机关除了对法院的民事判决、裁定和决定有权以抗诉的方式进行监督外,还对法院执行民事判决的活动享有监督权的是俄罗斯联邦共和国。根据《俄罗斯联邦民事诉讼法》第428条和431条的规定,检察长可以对法院执行判决时提起抗诉的情况包括:第一,对法院执行员执行判决的行为或拒绝实施判决的行为,可以提出抗诉;第二,对法院关于法院执行员行为问题作出的裁定可以提出单独抗诉;第三,对于法院作出的执行回转问题的裁定可以提出单独抗诉。

可见英美法系和大陆法系国家的检察机关在民事诉讼领域的职能有许多值得我们借鉴的地方,特别是俄罗斯有关检察机关在在执行程序中的职能和有权监督的范围应值得我国在修订民事诉讼法或制定民事强制执行法时予以借鉴。与上述国家相比,我国检察机关的监督范围还很小,还没有完全发挥检察机关作为我国专门法律监督机构应有的作用。

(三)我国刑事执行检察监督积累了宝贵经验。

在刑事诉讼方面,检察监督职能的发挥是比较完整与充分的。在刑事执行监督方面,1996年的《刑事诉讼法》明确赋予了检察机关对刑事判决执行的监督权,而且监督的范围是逐步扩大的,制度是不断完善的。民事执行权的行使,在执行权行使理论上与刑事执行权的行使没有本质性的区别,只是在行使的方式、方法、步骤、要求、措施等方面存在差异。因此,检察机关对刑事执行活动监督工作的开展,对于民事执行监督制度的完善,在理论上、司法实践中都具有重要借鉴意义。

四、对民事执行活动检察监督的设想

根据《民事诉讼法》第187条规定,人民检察院对人民法院生效的裁判如果发现确有错误,可以按照审判监督程序提出抗诉。可见民事检察监督范围还限于法院作出的生效判决和三种生效裁定,即仅限于审判环节的监督。同时民诉法除抗诉外,未规定其他检察监督方式和手段,故检察机关对执行机构的乱执行、不执行以及超期执行行为的监督也处于无法可依的状态。这就导致了一些人采取非法拘禁等过激的私力救济方式,而引发了群众到有关部门上访、缠访的问题。总的来说,当前民事执行的检察监督的实践工作还比较薄弱,可操作性差,检察机关应有的专门法律监督作用发挥的不充分。

结合多年来在基层检察院的工作实践,笔者对检察机关如何在民事执行活动中发挥法律监督作用提出如下设想,以期有益于民事执行检察监督制度的完善。

(一)完善立法,将执行活动纳入检察监督范围之内

民事执行检察监督应以立法的形式予以确认。要么将民事执行问题作为民事诉讼法的一编规定在民事诉讼法中;或是单独设立《强制执行法》。不管最后采用何种方案,笔者认为都应该以立法的方式将民事执行检察监督确立下来,都应把民事执行检察监督的管辖、范围、方式、具体程序等内容一并做出规定。在这方面立法没有修订前,两高可就如何监督执行活动进行协商,联合下发监督执行活动的司法解释。对检察机关实施监督与法院配合监督的范围、方式及监督的具体程序等问题作详细规定。

关于行使民事执行检察监督权的人民检察院的级别问题,按照现行民事诉讼法关于检察机关抗诉的规定,最高人民检察院、上级人民检察院可以对下级人民法院做出的生效裁判提出抗诉,仍是一种上对下的监督。对民事执行程序的检察监督,笔者认为应由执行法院的同级人民检察院行使,这样即能确保由熟悉案情的人民检察院行使监督权,又可以提高执行的效率。

(二)确立民事执行检察监督工作的原则

1.监督违法执行行为原则。在民事执行活动中,对当事人和案外人造成侵害的执行行为有两种不同情况,一种是违法的执行行为,一种是不当的执行行为。按照宪法和法律对检察机关性质和职能的规定,检察机关对执行行为的监督应当是对其“合法性”进行监督,即有权对违法的执行行为采取监督措施,对于不当的执行行为,主要通过法院内部监督解决。

2.以当事人申诉为主、检察机关主动监督为辅的原则。对于民事执行检察监督程序的启动是否以当事人的申诉为先决条件,法学界存在不同意见。有的主张依当事人申诉原则,理由是依照民事诉讼的“意思自治原则”,当事人有权处置自己的实体权利和诉讼权利,在当事人没有提出申诉的情况下,检察机关不得介入。也有学者主张,监督程序的启动应以当事人申诉为主、检察机关主动监督为辅的原则,笔者同意第二种观点,因为这样可以更全面保护执行当事人的合法权益。此外,对于对国家、社会公益事业作出重大违法行为的,可能存在无人提起申诉、主张权利的情况,只有检察机关主动依职权实施执行监督,才能确保国有资产和社会公益财产的保值增值。

3.事后监督原则。检察监督是执行程序结束或某一法律文书(如中止执行、变更被执行人裁定等)作出之后,而不应是程序进行之中。这里的“程序结束”是指某一阶段程序,如受理、准备程序之后,而不是全部执行完毕。由于执行中的裁定作出时就对相对人产生直接的法律效力。要求受到侵害的人等到损害结果发生后再通过其他救济方式是不合理的,因此,当执行裁定作出后相对人即可申诉,检察院亦有权监督。笔者认为民事诉讼法应赋予检察机关这种事后监督的权力。

4.谦抑审慎原则。检察权是一项单独的、典型的国家公权力,检察权在行使过程中,应当体现出谦抑审慎原则。从理论上说,一方面任何公权力都有被滥用和进行自我扩张的天性,检察权属于公权力,如果不加控制,必然会造成权力的异化,民事执行检察监督制度就会走到制度初衷的反面。另一方面由于民事执行主要涉及私权利的实现问题,检察权作为公权力应当被控制在必要的和合理的范围内,要保证执行权的正常行使。检察机关在民事执行中的监督,并不是要干预法院的民事执行工作,而是按照法律监督的程序向法院提出自己的建议,由法院自行纠正,来达到法律监督的目的。

5.讲求效率原则。民事执行的价值取向侧重于效率,即在于实现法律文书所确定的权利。所以检察机关对民事执行的监督要考虑时效问题。结合实践需要,建议可以在立法中规定一年的监督时效。这样一方面可以推进法院提高执行率,另一方面有利于及时实现裁判所确定的权利义务,维护司法权威。

(三)明确民事执行检察监督的范围

1.执行依据违法。指法院错误执行了未发生法律效力或不具有法律效力的文书。如执行了正在上诉期的判决、裁定,或执行了当事人案外达成的和解书,或执行了不符合法定要求的仲裁机构制作的裁决书等。

2.执行裁决违法。指法院作出的涉及当事人实体权利和诉讼权利的裁定和决定,其在认定事实和适用法律方面违反法律规定。如关于执行异议和执行回转所作的错误裁定和决定。

3.执行措施违法。指法院违法采取查封、扣押、冻结、拍卖、变卖等执行措施,损害当事人和案外人的合法权益。

4.执行范围违法。指执行裁定确定的范围超出了作为执行根据的法律文书所确定的范围。如不按生效法律文书所确定的标的额执行,或错误地执行了案外人或同案其他当事人的财产,或未按法律规定保留公民及其抚养的亲属必要的生活费和生活资料等。(下转第175页)(上接第160页)5.执行中的枉法行为和不作为。指执行人员在民事执行活动中严重不负责任或滥用职权,不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责,或违法采取诉讼保全措施、强制执行措施,致使当事人或案外人的合法利益遭受重大损失的行为。

(四)制定对民事执行活动检察监督的相关措施

1.抗诉。抗诉是检察机关行使法律监督职权的最为重要的方式。我国《民事诉讼法》第187条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第一百七十九条规定情形之一的,应当提出抗诉。”第204条规定:“执行过程中,案外人对执行标的提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定中止对该标的的执行;理由不成立的,裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服,认为原判决、裁定错误的,依照审判监督程序办理;与原判决、裁定无关的,可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”对于在民事执行过程中人民法院作出涉及实体权利方面的裁定如变更、追加被执行主体、案外人提出执行异议的,这些裁决权与审判程序中的裁判权在性质上应属一致,也有可能出现错误,而当前对当事人的救济渠道还比较少,针对这种情况,检察机关可以依法提出抗诉。

2.检察建议或纠正违法通知书。对于人民法院拖延执行、执行不力或执行工作失误的,检察机关可向人民法院发出检察建议。对执法中较为严重的违法行为,检察机关可以作出书面纠正意见,通知法院纠正。检察建议或纠正违法通知书由法院审查后认为意见成立的,应当提供书面答复意见。若检察机关认为答复意见不成立的,应提交同级人民代表大会常务委员会裁决。为了增强约束力,立法中还需明确对无正当理由拒不执行纠正违法通知书、检察建议或不提供书面答复意见的,应承担相应的法律责任。

3.立案查处。对国家工作人员职务犯罪案件直接立案侦查,是检察机关行使法律监督权的重要手段。一方面执行人员属于国家工作人员,检察机关可以直接立案查处执行人员挪用、贪污受贿、滥用职权行为;另一方面行政领导干部干预执行活动的,滥用职权行为的,也应追究其刑事责任。最高人民检察院颁布实施的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》,对于该罪的立案标准作出了具体规定。

4.民事抗诉程序中的执行和解。检察机关在民事抗诉审查程序中,基于当事人的自愿达成执行和解,或在检察官的主持下,双方当事人达成执行和解协议,将该执行和解协议送交原审法院,对法院起到的一种监督作用。

(五)在民事执行检察监督中需要完备的相关制度

1.调卷审查制度。人民法院的执行卷宗记载了执行活动的具体情况,检察机关要对民事执行活动进行监督,必须通过调取法院执行案卷,来了解案件执行情况,并应派专人负责审查。这是检察机关实施民事执行法律监督的必要前提,建议法律明确规定检察机关有权调阅人民法院的执行卷宗,法院应配合和提供。

2.调查取证制度。通过调查取证,了解人民法院执行活动和执行裁定的合法性,这是检察机关履行监督职责的重要保证。对于法院执行活动中自行发现的、当事人举报的违法执行行为,检察机关只有通过作必要的调查取证工作,并根据调查取证所确定的情况,才能采取适当的方式予以法律监督。因此,建议法律明确规定检察机关在民事执行法律监督时,有权对有关单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝,以便提高监督的准确率。