论中国的法官制度建设

张永健

摘要本文通过对法官违法违纪现象的分析,反思我国的法官制度建设,并从法官的任职选任制度,司法行政化、地方化及法官非职业化等三大问题及法官的保障及惩戒机制、法官职业道德建设及监督、反馈机制等五个方面进行理论探讨,以完善法官制度建设这个系统工程。

关键词法官制度职业道德保障及惩戒监督及反馈

中图分类号:D926.2文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-151-03

法官是法律的守护神,是社会正义的最后一道防线,承载着维护社会秩序与公正的崇高使命,法官职业道德的好坏关系到国家的司法职能能否正常发挥,人民群众的利益能否得到切实保障和社会的稳定。正如英国著名哲学家培根所言“一次不公正的裁判其恶果甚过一次犯罪,犯罪是无视法律,好比污染了水流;而不公正的裁判是毁坏法律,好比污染了水源”。然而,目前法官违纪违法案件层出不穷,在一个法院系统染上“道德缺失症”的法官并非极个别,而是“群体性”的,从而出现“窝案”。更有甚者,“问题法官”前“腐”后继,不禁让人深思,这不仅是个人品质问题,更是制度问题,要根除这种现象,必须从源头抓起——法官制度建设。法官职业道德的实现, 在法官自律的基础上还需要完善的制度作为保障。

笔者认为法官制度建设是一个复杂的系统工程,涉及政治、经济、文化及历史传统等诸多方面,仅靠制定相关法律法规、移植外国法官制度是不能取得实效的,需要考虑诸多因素,研究中国法律传统,借鉴吸收国外的经验并结合中国目前的实际情况将其中国化,因时因地制宜。这里主要从以下几个方面研究法官制度建设:法官的任职资格及选任、保障及惩戒、职业道德建设以及监督与反馈机制。

一、当前我国的法官任职资格及选任制度

我国《法官法》规定了法官的任职条件、资格,通过对本科学历的要求,注重法官的知识储备,通过规定统一司法考试制度,提高了选任法官的门槛,注重法官的法律思维和处理实际问题的能力。虽然法官法规定了选任法官要按照德才兼备的标准,从具备法官条件的人员中择优提出人选。但现实中,初任法官必须先进行公务员考试,法官选拔制度行政化色彩比较重,而且在法律素质、道德修养方面考察还不够。我国学者史尚宽说“虽有完美的保障审判独立之制度,有彻底的法学之研究,然若受外界之引诱,物欲之蒙蔽,舞文弄墨,询私枉法,则反而以其法学知识为其作奸犯科之工具,有如虎附翼,助封为虐,是以法学修养虽为切要,而品格修养尤为重要”。应该从最开始就注重对人选的道德水平考察。我国法官选任方式有两种:选举制和任命制。选举制适用于各级人民法院院长,其他法官采取任命制。任命的途径分为两种:助理审判员由本院院长任命,审判员由本院院长提名,同级人大常委会任命。我国实行法官等级制度,法官分为十二个等级。法官等级的确定,以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据,根据年度考核,逐级晋升。

英美法系国家从执业一定年限的律师中选任法官,大陆法系国家要求受过高等法律教育,通过资格考试,并且经过一定的见习期。以德国为例,要取得法官资格要经过两次国家考试,第一次国家考试是在大学法律专业学习5年后进行,通过第一次的考试后,参加两年半的实习,实习期间参加八次口试和八次笔试,考试全部合格并顺利完成实习任务者,可参加第二次国家考试,两次考试都通过者即可申请法官资格。大学法律系的正教授当然具有法官资格。联邦法院的法官由总统任命,州和地方法院的法官由各州任命。总之,虽然两大法系选任制度不同,但宗旨都是使法官具备应有的道德修养和法律素质,正如17世纪英国上诉法院首席大法官科克说过“法律是一门艺术,它需要长期的学习和时间才能掌握,在未达到这一水平之前,任何人都不能从事案件的审判。”

二、司法行政化、地方化及法官非职业化三大问题

《法官法》虽然对我国法官的职位保障和物质保障作了规定,但缺乏相应的理念、条件和可操作性,基本上形同虚设,法官与其他行政人员几乎没有区别。司法的行政化、地方化以及法官的非职业化,是中国司法的三大问题豍,也是法官违法违纪的潜在原因之一。虽然《法官法》规定了法官级别,但是法官仍然适用全国统一的行政级别。审判人员在行政上对庭长和副庭长负责。审判人员在业务上由庭长和副庭长通过批案制度来指导和监督。法官的任免升降相当程度上取决于本法院较高级别的法官,彼此间形成了领导与被领导的关系。法官等级制度不利于亲自审理案件的法官作出独立的判断,因为它强化了行政位阶高的法官对其“下属”法官的影响力。这样的管理模式势必加大司法判决的不确定性,并且为不正当权力干预司法活动提供便利。豎这也成为法官出问题,甚至形成“窝案”的隐患。

法官由同级地方国家权力机关产生和任免,法院的财政预算由地方编制与管理,因此法院被视为地方的一个职能部门,与地方政府存在着依附关系,这样无法确保法官审判案件时避免外界的压力和影响,从而形成地方保护主义。

我国法官素质参差不齐,有的法官不具备法学基础知识,不符合法官职业化要求。法官行使的是国家审判权,代表国家审理案件,定分止争。在审理案件时应当以法律为惟一准绳,中立、客观、公正地做出判决。法官需要经过严格系统的训练,具备较高的法律职业素质和道德素质,才能胜任“公正裁判者”的角色。

三、法官的保障及惩戒机制

目前,我国法官保障制度还不完善,首先是职业保障,在退休年龄上,法官与行政工作人员没有区别,法官是技术性、专业性较强的职业,五六十岁正值法官黄金审判年龄段,他们审判经验丰富,对于案件的审理达到较高水平,让这部分法官离开审判岗位是一种严重的审判资源浪费,也加剧了法官队伍断层问题。

其次,在经济保障方面,我国法官的薪水不高,削弱了法官面对各种利益诱惑的自律能力。高薪不一定养廉,但是低薪更不利于司法主体崇高人格的培养,导致权力的非规范行为或诱惑因素异常活跃,为司法腐败的滋生、蔓延提供了有利条件。豏西方发达国家的法官都属于高薪阶层,澳大利亚首席大法官的年薪比总理高近10万澳元,是国内公职最高的;美国联邦最高法院首席大法官的工资与副总统相当,年薪超过16万美金,联邦初审法院法官年薪约13万美金。豐同时应该强调完善保障制度必须讲究工作方法策略,坚持从中国国情出发,不搞理想主义。

《法官法》在“惩戒”一章中采用列举方式规定了法官的禁止性规范,并规定处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的,同时降低工资和等级。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

在英美法系国家,只有法官弹劾制度而无惩戒制度,法官的地位是崇高的,所以法官非受弹劾而不被免职,也不受其他形式的惩戒,并且弹劾必须按照严格的程序进行。大陆法国家对法官弹劾的事由较之于英美法系国家更为宽泛,此外,还规定了惩戒制度。

我国对法官惩戒立法最早出现在北京政府时期,北京政府在清末和南京临时政府有关法官惩戒设想的基础上,于1915年10月15日第一次公布并实施了《司法官惩戒法》,北京政府司法部还颁布了一系列相关法规,不断补充、完善司法官惩戒制度,如《司法官惩戒法第三章惩戒委员会施行令》、《司法官惩戒审查规则》、《司法官惩戒处分执行令》、《司法官惩戒法适用条例》,虽然带有直接移植西方法官惩戒法的急功近利色彩, 但是其某些内容却值得肯定,如规定了专门的惩戒机构——司法官惩戒委员会,负责对司法官的惩戒事项;司法官应受惩戒的行为不但涉及其各种业内活动,而且延伸到业外活动;对司法官与律师的交往予以限制。豑

笔者认为应该根据中国国情完善在法官保障与惩戒方面的立法,使规范更加具体并具有可操作性,一方面,通过保障对法官的职业、经济、人身安全等方面激励法官培养良好的法律修养,另一方面通过惩戒制度在立法、机构、程序、标准方面的完善,加强威慑机制,这样通过激励与威慑机制的互动,防范法官违法违纪行为。

四、法官的职业道德建设

保障和惩戒是从外部对法官进行规制的,还要不断提高法官自身的道德水平,加强法官职业道德建设。埃利希说,“从长远看来除了法官的人格外,没有其它东西可以保证实现正义。” 亚里士多德视法官为活生生的正义。尽管法官的判决可因其法律或事实上的错误受到非难,法官的诚实和正直则不可怀疑 。掌握熟练的法律技术、具备深厚的法律功底对于审判案件、实现正义固然重要,法官的职业道德起着举足轻重的作用,一个没有职业道德的法官,利用自己的法律技术进行裁判,危害性是很大的。法律是维护正义的工具,学会使用这种工具的法官,如果利用各种技术,打着“维护正义”的旗号,实现自己所谓的“内心确信”,就会使法律失去了应有的作用,使人们感到法律的虚无,不利于法治社会的建设。

提高法官的职业道德是法官制度建设的一个重要环节,2001年10月18日,最高人民法院发布了《法官职业道德基本准则》,提出法官应树立现代法治意识,保持清正廉洁,加强自身修养,遵守司法礼仪,严格约束职务外活动。具体讲,首先,法官应具有坚定的法律信仰,法律条文必定具有局限性,不能包罗万象,并且滞后于社会的发展,审理案件不象自动售货机,投入硬币,便出现既定的商品。法官在适用法律条文审判案件时,针对小前提(事实),寻找大前提,然后得出结论,必然需要法官对法律条文进行解释,有时对于不确定概念,还要进行价值补充,而每位法官都有自己的道德立场,这样法官具有一定的自由裁量权,除了需要法律知识以外,对法律的信仰也是正确行使裁判权的前提。古代清官尚且说“一丝一粒,我之名节,一厘一毫,民之脂膏。宽一分,民受赐不止一分;取一分,我为人不值一分”。最高人民法院院长王胜俊指出:“目前极少数人民法院领导干部滥用职权、收受贿赂、徇私舞弊、腐化堕落的现象,已经严重损害了人民法院和法官在人民群众心目中的形象,严重损害了法律权威性和司法公信力,因此要规范法官的自由裁量权。”

其次,法官要具有刚正不阿的品格:不畏权贵,不徇私情,以事实为依据,以法律为准绳,不受外界不良因素影响。人情、关系、这些不良因素经常困扰着法官,传统社会就比较重视“人情、关系”,真正能与其隔绝似乎不太可能,这就需要法官具有刚正的秉性,超然地对待这些因素,这也需要相关制度地保障,使法官没有后顾之忧。现实中,会存在一些法官顾忌的“潜规则”,即“互相照顾、互有把柄”,谁不融入就会遭到孤立,更别提晋升了。这也是窝案形成地一个重要原因,封建思想的遗毒还没有彻底根除,随波逐流也是很多法官的无奈之举,因此要结合法官制度建设地其他方面,解决此问题。

再次,法官要有公正的意识,因为法官是中立的裁判者,公正是裁判的灵魂,体现在程序上,要保证程序正义,给予当事人双方平等的机会,程序公正具有独立的价值,程序公正是实体公正的前提,有时候,由于证据等方面的原因,审判结果也许与客观事实有出入,此时程序公正能吸收当事人的不满,也有利于社会的和谐。还要保证实体正义,在程序正义的基础上,根据证据事实、法律、作出公正的裁判,法律面前人人平等,不允许有超越法律特权的公民存在,做到适用法律一律平等。

最后,法官要有高度的责任感和使命感。从某种意义上说,法官掌握着当事人的命运,也许一时的疏忽就会导致当事人一世的痛苦。因此,高度的责任感是必不可少的,法官在行使裁判权时,要考虑人民群众的感受,从立案到判决的各个环节不容许出现任何本应可以避免的失误。法官要有高度的使命感,法官也是社会的一员,也有社会交往,这就需要法官洁身自好,约束自己的业务外活动,“甘于寂寞”,在社会生活中,不能给人们留下不好的印象,从而产生合理的怀疑。前述三大方面的制度建设,会同时推进法官职业道德建设。

此外,要加强法官培训。培训不仅要重视审判艺术及其相关理论知识的教育,更要重视法官心理素质及其道德素养的修炼,不仅要领略国内审判经验,更要汲取国外理论精华,有组织、有计划、形成制度、重形式、重内容、更重效果。

还要做好对法官考核工作。目前法院的考核制度也有很大的问题,以案件的标的、收取的诉讼费多少、办案数、结案率作为衡量法官业绩的标准。豓笔者认为考察法官不仅仅从业务素质方面,还要从职业道德方面全面衡量一个法官是否称职,可以通过专门的考核机构,定期考核,真正做到“在其位,谋其政。”

五、监督与反馈机制

一方面,强化内部监督,充分发挥院内纪检、监察等职能部门的监督作用,把法官在审判活动中的职业道德行为置于有效的内部监督之中。另一方面主动接受人大、政协和广大人民群众的监督,把法官的职业活动置于全社会的监督之下。“阳光是最好的防腐剂”,除了根据案件性质不宜或不能公开审判的案件外,有步骤地逐渐公开庭审现场。

笔者认为可以借鉴“自动控制”理论,在司法审判领域形成闭环反馈控制系统,所谓“闭环反馈控制系统”是指根据系统输出变化的信息来进行控制,即通过比较系统行为(输出)与期望行为(下转第154页)(上接第152页)(输入)之间的偏差,并消除偏差以获得预期的系统性能。在反馈控制系统中,既存在由输入到输出的信号前向通道,也包含从输出端到输入端的信号反馈通道,两者组成一个闭合的回路。如图所示:

输出信号通过反馈通道将信号送入比较器,与输入信号进行比较,得出“偏差信号”,再送入控制器,输出“控制量”到执行器,使输出信号能够尽可能的接近输入信号。尽管存在外部干扰,使输出信号偏离输入信号,有了反馈,可以不断地将变化通过比较器得出偏差,控制器根据偏差产生控制量,再作用于控制对象,使输出信号不断接近输入信号。

如果是开环系统(没有反馈通道),则任由输出量变化,即使相对于输入信号,输出信号偏离了很多,系统也无能为力。可见反馈通道是及其重要的。

自然科学与社会科学没有不可逾越的界限,可以互相借鉴原理,将自动控制理论引入法官制度,可以称作“法官职业规则反馈系统”。把法官的职业规则的要求看作是“输入信号”,“控制器”就是法官审判活动,“受控对象”就是案件,“输出信号”就是案件审判结果。如果案件的结果出现有违反法官职业规则的情形,即与输入信号要求的标准出现偏差,那么通过法院内部和外部监督(反馈通道),将其进行反馈, 通过惩戒及相关制度(例如错案追究制度),不断进行调节,使案件的结果所体现的法官素质符合法官职业规则的要求。

我国目前对法官的监督(反馈通道)主要是法院内部的监察制度,党的机构、人大、检察机关也有监督的权利。笔者认为应该逐步完善监督与惩戒制度,强化对法官权力行使的监督,拓宽监督渠道,建立对法官的公众考评机制,借鉴国外的法官惩戒经验,设立专门的法官惩戒机构,进一步明确惩戒标准、措施。完善法院巡视督查制度,采取有效措施鼓励群众举报,及时发现违法违纪线索,对不适宜从事人民法院工作的坚决调离岗位,对情节严重的坚决依纪依法处理。

六、总结

正义无形亦无价。法官承担着“兴功惧暴、定分止争”的重要作用,应该树立正确的权力观,珍惜权力、慎用权力、用好权力,针对法官腐败的现象,要以规范权力行使为着力点,以公开透明为基本要求,建立健全行之有效的能够切实预防腐败的制度。一方面,通过完善法官的选任、培训、保障制度,使法官切实提高自身的职业道德素质;另一方面,通过完善监督及惩戒机制从外部规范法官正确行使权力。通过激励与威慑相结合的方法,有效地遏制法官违法违纪现象,使法官成为名副其实的“正义守护者”。