“大调解”体系中的人民调解制度

覃 蓉 刘 露

摘要人民调解制度是我国沿用多年,有效缓解人民内部矛盾的减震器、缓冲带,在定纷止争,化解人民内部矛盾方面发挥了巨大作用。但是在民主与法制不断发展和完善的今天,人们更多的依赖于通过诉讼解决纠纷,使我国的人民调解制度受到了相当大的冲击。本文指出在创建和谐社会,提倡以人为本的社会主义现代化进程中,人民调解应该发挥着更大更直接的作用。文中认为通过提高调解队伍的素质,增加政府扶持,完善机构设置,必能使人民调解的功能更充分的显现。

关键词大调解人民调解

中图分类号:D915文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-147-02

我国的人民调解制度,几十年来,为解决矛盾,化解纠纷,维护社会稳定发挥了重要作用,被国外誉为“东方一枝花”和“东方经验”,曾为西方国家借鉴并有所发展。但在改革开放以后,随着我国法制的逐步建立,诉讼成为解决纠纷的主要途径,特别是在诉讼制度逐步完善后,人们更多的依赖于拿起诉讼的武器解决纠纷,传统的调解解决纠纷的方式已不符合现代法的意识,调解制度受到相当大的冲击。

这种状况的出现,与国际上充分利用ADR机制,合理配置纠纷资源,缓解诉讼压力的趋势是相悖的。事实上,人民调解作为化解矛盾纠纷的重要手段,具有独特的优势。为了更好的发挥人民调解在稳定社会秩序,促进经济发展中的重要作用,我们需要理清人民调解的性质和特征,并结合新时期的特点,进一步完善人民调解制度。

一、人民调解概述

(一)人民调解的概念

人民调解是指在人民调解委员会的主持下,以法律、法规、规章、政策和社会公德为准绳,对民间纠纷当事人进行说服教育,规劝疏导。促进纠纷各方互谅互让、平等协商、自愿达成协议,消除纷争的一种群众性司法活动。豍

(二)人民调解的特征

1.人民性。人民调解员是由人民群众推选信得过的、热心为群众服务、有政策法律知识的人担任的;他们调解的纠纷是人民内部矛盾,服务的宗旨在于为人民群众排忧解难,平息人民群众之间的纷争,增强内部团结,维护社会稳定。

2.自治性。人民调解通过人民群众自我教育、自我管理、自我服务,化解内部矛盾纠纷,增进人民内部团结,人民调解组织和人民调解员接受群众的监督,群众有权撤换他们认为不称职的调解人员。

3.群众司法性。人民调解是在法定的组织形式下进行的司法活动,不是群众自发的活动,它是依法调解。人民调解接受司法行政部门和人民法院的指导与监督。

4.先期介入性。人民调解适用于纠纷产生的初期,其先期介入的特殊方式能够有效预防纠纷升级,把矛盾和纠纷消灭在萌芽阶段,有效预防民转刑案件的发生。

(三)人民调解遵循的原则

1.平等自愿原则。平等自愿原则体现在三个方面:一是纠纷的受理必须基于当事人自愿,如果当事人不愿意接受调解,或者不愿意接受某个组织和个人的调解,或者有一方当事人不愿意接受调解,均不能强行调解。二是当事人接受调节自愿,一方面要求人民调解委员会要对当事人进行耐心细致的劝解、开导、疏导,不允许采取歧视、强迫、偏袒和压制的方法,另一方面当事人在调解中可以随时拒绝调解。三是调解达成的协议必须出自当事人自愿,人民调解委员会不得把调解意见强加于当事人。

2.合法合理原则。合理合法原则也体现在三个方面:一是人民调解委员会受理和调解的矛盾纠纷范围要符合法律、法规和规章的规定。二是人民调解委员会在缺少相关法律、法规、规章规定的情况下,可依据社会公德进行调解。三是达成调解协议的内容要符合法律、法规、规章和政策的规定,对不符合法律、法规、规章、政策和违背社会公德的调解协议,当事人可以要求重新调解,基层人民政府和基层人民法院也可以予以纠正。

3.不限制当事人诉讼权利原则。人民调解不是诉讼的必经程序,不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。当事人在纠纷发生后有权直接向人民法院提起诉讼,在调解民间纠纷过程中,当事人可以中断调解,向人民法院提起诉讼。经调解达成协议的纠纷,当事人仍然有权利提起诉讼,请求人民法院对纠纷及其协议

予以裁判。

二、人民调解制度在大调解机制中的地位和作用

中央明确提出,要着力构建在党委领导下,以人民调解为基础,充分发挥行政调解和司法调解的作用,三种手段互相衔接配合的大调解工作体系。可见,人民调解是不同类型调解手段衔接和协同的基础,在大调解中的地位和作用主要体现在其基础地位上。理由如下:

一是人民调解具有广泛性,有利于方便广大群众。从我国人民调解组织的设置情况看,调解机构星罗棋布,只要有城镇社区的地方就有调解组织,发生纠纷时,调解委员会能就近、及时地化解,避免矛盾激化,而且人民调解在合法的范围内依靠道德和情理教育,比具有强制性的司法调解和具有行政性的行政调解更让人接受和信服。

二是人民调解的主动性,有利于矛盾纠纷的及时解决。我国的人民调解不是完全被动的,不是纯粹的“不告不理”,有时候是完全主动式的。因为人民调解员本身就生活在人民群众之中,是人民群众的一份子,对周围生活环境熟悉,在纠纷发生前能及时察觉,主动介入,上门调解,劝说双方互谅互让,避免纠纷发生。相比较于司法调解和行政调解的事后调解模式,其优势更为明显。

三、人民调解的现状及存在的问题

目前的人民调解制度存在着自身机制陈旧,无法适应社会发展的现象,主要表现在以下几个方面:

(一)调解队伍素质参差不齐

调解队伍素质参差不齐主要表现在:一是调解员的专业素质较低和年龄结构不合理。调解员是由群众选举产生的,一般为德高望重之人,存在年龄普遍偏大,年轻力量无法进入的情况,而且缺乏相关的法律知识。二是工作方法不合理。在调解方法上更偏重于说教和情感影响上,不能运用相关专业知识处理较为复杂的纠纷。三是缺乏相应保障机制,同时由于对调解员地位和作用的认识不足,对基层调解员的奖励和补贴不到位,限制和影响了调解工作者的积极进行。

(二)政府扶持力度不够

调解作为低成本的解纷机制,也是有成本的。表现在对调解的经费支持和业务指导不够。调解资金严重短缺,是制约人民调解发展的瓶颈。在过去很长时间里,人民调解员的补助、办公和培训等三项费用很难落实。②在农村等广大偏远地区,人民调解员一般由村组干部兼任,在村组干部本身人员就偏紧的情况下,人民调解工作存在着事实上的不落实,相应的工作经费更难保障。有的地方的人民调解员名义上是享受村干部待遇,但在事实上却比村干部工资待遇低,且陷入待遇无法真正落实的窘境。而政府也缺乏相应的业务指导,致使一些基层调解委员会孤军作战,致使很多疑难纠纷无法解决。

(三)人民调解委员会的设置和运作不合理

《人民调解委员会组织条例》明确规定:村民委员会、居民委员会下设人民调解委员会,在企业、事业单位根据需要设置人民调解委员会。但是随着经济的发展,原有经济组织的解体合并,农村人口外出务工及城市外来人口的分散,使得原有的调解机构解体或是难以发挥作用。特别是在偏远农村,虽然存在基层的人民调解委员会,也配备了相应的人民调解员,但是在调解力量的配置和人员的安排上不合理,部分村民居住相对分散,当纠纷发生时,调解人员不能及时到达,也很难使人民调解发挥作用。即使是在城镇,在新企业和新建居民小区中,调解委员会和基层群众组织的建立也存在滞后现象,出现了人民调解组织不能发挥作用的空白地带。

四、 人民调解制度的完善

当前人民调解存在的不足是显而易见的,必须对其进行合理改造,使其发挥应有作用,对此,笔者有以下几点建议:

(一)以立法的形式使调解协议具有法律效力

由于在进行人民调解后,当事人对调解协议反悔,还可以寻求诉讼等其他的司法途径予以救济,这就难免使人质疑,既然存在其他一步到位的救济手段,人民调解是否显得多余。笔者认为,调解协议的达成,是双方协商一致的结果,因此应对双方当事人具有相应的约束力。如果在调解协议达成后,当事人一方又向法院提起诉讼的,法院应对调解协议进行审查,如果调解协议错误或不当,调解过程违法,人民法院可以受理;如果调解协议合理,过程合法,法院就应驳回起诉;如果调解协议中存在执行问题,一方当事人拒不执行的,可经法院同意强制执行。这样做,既充分肯定了调解组织的作用,又缓解了法院的办案压力,同时还对人民调解委员会的工作起到了监督保障作用。对人民调解制度的进一步完善,起到了很大的推动作用。

(二)加大政府的扶持力度

首先是政府给予必要的资金扶持,通过加大政府的经费投入,支持各级调解组织的发展;其次是对人民调解员的工资福利予以保障,通过对人民调解员的奖励,增加其工作积极性,更大程度的提高调解成功的比例。在提高调解员专业素质方面,给予经费支持。应加强在岗人民调解员的专业素养的提高,通过培训,进修等方式加强其业务素质;还应鼓励法学专业的毕业生深入基层,成为兼职调解员,为基层增加新鲜血液的同时还能通过实践,巩固所学。同时应加强基层调解组织的覆盖面,增加人民调解员的数量,使人民调解的力量深入各个领域,减少空白地带。

(三)加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接

1.要加强人民调解与行政调解的衔接配合。目前,许多地区成功探索出人民调解与治安调解、与信访部门调解相结合的具体做法,将不够治安处罚的治安纠纷或治安纠纷中引起的民事赔偿和有可能调解解决的上访事件移交人民调解组织调处。③在此基础上,还可以进一步扩大人民调解组织与其他行政主管部门的合作,在更多的领域和部分发挥人民调解的作用。

2.要加强人民调解与司法调解的衔接配合。法院在立案阶段,对于案情简单,争议不大的民事纠纷,在征得当事人同意的情况下,可以先由人民调解委员会进行调解,调解成功,则出具调解协议书,调解不成功的,再由法院立案。案件进入诉讼程序后,对于有可能通过调解解决的,司法机关也可以委托人民调解组织调解,经调解,双方当事人达成协议的,可以向人民法院撤诉,达不成调解协议的,则有人民法院依法审判。

但是,在强调加强人民调解与行政调解、司法调解衔接合作的基础上,要遵循三种调解各自的性质和职责,不能任意替代和混淆。

人民调解简单灵活的处理方式、方便快捷的服务渠道,是适应现代社会的纠纷处理机制,因此应不断完善其自身的制度,增强其解决纠纷的能力,能为定纷止争,维护社会安定团结发挥其应有的作用。

注释:

①石先广.人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的对策思考.中国司法.2002(7).

②刘旸.对人民调解制度重构的思考.传承.2007(8).

③加强人民调解与行政调解、司法调解衔接配合形成化解矛盾纠纷合力.民调解.2007(4).

参考文献:

[1]韩波.人民调解制度何以完善.法学.2002 (12) .

[2]张福森.解决新时期人民内部矛盾的一种好方式——坚持和完善我国人民调解制度.求是.2004 (21).

[3]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究.北京:中国人民大学出版社.2000年版.

[4]江伟.杨荣新.人民调解学概论.法律出版社.1994年版.

[5]何冰.现代社会的纠纷解决.法律出版社.2003年版.

[6]李刚.人民调解概论.中国检察出版社.2004年版.