论检察官自由裁量权制约机制

杨义秀

摘要“哪里有起诉裁量,哪里就有把裁量当成歧视工具的危险。”研究检察官的自由裁量权制约机制是为了探寻检察官决定起诉或不起诉的正当性。有鉴于此,本文认为有必要对国外关于检察官自由裁量权的制约机制与我国的现状进行比较研究,并提出了完善我国检察官自由裁量权的具体构想。

关键词检察官自由裁量权制约

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-143-02

一、问题的提出

在刑事诉讼中,现代各国都不同程度的赋予检察官以起诉与否的自由裁量权,并有逐步扩大的趋势。而对于检察官自由裁量权的概念,学者们却是仁者见仁、智者见智。英国学者戴维·M·沃克认为,自由裁量权是指酌情作出合理决定的权力,且这种在当时情形下是正确、公正、合理的。戴维斯将自由裁量权理解为“只要对公权力的有效限制不足以排除权力行使者进行判断和自由做出选择的可能性,就存在着自由裁量权。”笔者认为,在我国应将检察官自由裁量权定义为:指检察官根据法律的规定,在审查案件相关证据的基础上,就符合公诉必备条件的案件,进行公共利益考量,对是否起诉犯罪嫌疑人进行斟酌、选择进而作出处理决定的权力。

检察官裁量权是起诉便宜主义原则在刑事诉讼中的体现。世界各国刑事诉讼法概括起来有两种检察官裁量模式:起诉法定主义与起诉便宜主义。起诉法定主义,指检察官对于可以起诉的犯罪行为,在有充足犯罪事实的情况下,必须一律起诉的原则。起诉法定原则以报应刑思想为理论基础,严格排斥检察官对于具备起诉条件的案件的自由裁量权,敦促检察官积极控诉,检察官对所有已经查明的犯罪行为必须进行控诉,没有裁量选择的余地。起诉便宜主义,指检察官对于存有足够的犯罪嫌疑并且具备起诉条件的案件,可以斟酌决定是否起诉的原则。存在足够的犯罪嫌疑而可以决定是否起诉,这表明检察官具有自由裁量权。随着刑罚的目的刑理论代替报应刑理论,起诉便宜主义越来越为人们所接受,并体现在各国的刑事立法和司法实践中。可以看出,起诉便宜主义是对起诉法定主义的“扬弃”,既保留了在一般情况下对符合条件的刑事案件必须提起诉讼的规定,又改变了在一切情况下对所有刑事案件均予以起诉的僵硬制度,而由法律赋予检察官在某些特定情形下对是否起诉及如何起诉的自由裁量权。

二、两大法系中各国家对检察官自由裁量权的规定

虽然各国在不同程度上赋予了检察官起诉的自由裁量权,并设置了迥异的监督制约机制来防止检察官滥用该权力。但笔者认为,由于历史条件、诉讼观念和实际情况的不同,各国所赋予检察官的自由裁量权有较大差别。

在英美法系国家,检察官享有广泛而几乎不受控制的自由裁量权。尤其在美国,检察官不仅有决定起诉或不起诉的权力,而且有降格起诉、撤回起诉和拒绝起诉的权力,甚至有向法院建议科刑的权力。至于哪些犯罪种类、哪些犯罪人以及哪些犯罪行为应当截留则属于检察官的自由裁量权,大陪审团和预审法官无权过问。英国皇家检察官准则规定检察官在决定起诉时需要考虑公共利益因素,该准则规定,“既然皇家检察官满意地相信证据本身能证明诉讼的合理性,那么,他必须考虑公众权益是否要求起诉。”“这些会合理地导致一个作出不起诉决定的因素将因案件而异,但坦率地说,越是严重的犯罪,公众权益所允许的轻于起诉的处置(比如说警告)的可能性就越小。然而,当一个犯罪不是那么严重以致于明显应当不起诉时,皇家检察官总是应当从公众权益着眼”。由此可见,在英美法系国家,检察官的不起诉裁量权具有很大的独立性,对该权力的事后审查和制约力度较弱。

在大陆法系国家,多数国家将起诉法定主义规定为刑事诉讼的基本原则,检察官的起诉裁量权受到严格的限制和监督。在德国,《刑事诉讼法》第70条规定:“检察官有足够的事实根据认为构成犯罪时,应当提交公诉书提起公诉。”第152条规定:“除法律另有规定外,在有足够的事实根据时,检察院负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。”在法国,《刑事诉讼法》第40条规定:“检察官在与实施犯罪行为相关联的特别情节证明有此必要时,可以做出不予立案的决定。”法国刑事诉讼法除了规定对轻微的刑事犯罪可以不起诉之外,检察官还通过刑事调解和法国式的辩诉交易制度来行使其起诉裁量权。

三、国外对检察官自由裁量权的控制

一般来说,检察官自由裁量权裁量范围越大,公诉权滥用的可能也就越大,否则相反,两者呈现一种正比例的关系。 “哪里有起诉裁量,哪里就有把裁量当成歧视工具的危险。这种危险在各种方面表现出来,其中最主要的表现之一就是选择性起诉。”在国外,除美国检察官享有几乎不受控制的自由裁量权外,多数国家为防止检察官滥用起诉裁量权,设立了若干控制机制。由于起诉便宜原则主要适用于检察官的裁量不起诉,按便宜原则为之的撤回公诉又与不起诉处分具有同一的效力。所以这里的控制是指对于检察官运用起诉裁量权而为不起诉处分的法律上设立的各种救济措施。就大陆法系国家而言,这些控制主要有如下几种:

第一,司法控制。它是指以法院的司法审查对检察官的起诉裁量权进行的控制。在德国,检察官就轻罪作出不起诉处分,必须得到法官的同意。为防止有罪不诉,德国还设立了强制起诉程序,即被害人不服不起诉处分可以申请法院裁判,法院审查后认为被害人的申请为有理由时,即命令检察官起诉。类似德国的“强制起诉”,日本也设立了准起诉程序,允许告发人不服检察官的不起诉处分而向法院提出交付审判的请求。交付审判的裁定一经法院作出,就自动产生提起公诉的效果,法院并得指定律师代替检察官出庭支持公诉。

第二,专门组织的控制。在日本,二战以后设立的检察审查会具有控制检察官自由裁量权滥用的一定功能。经过犯罪被害人的申请或经过审查会大多数成员的投票表决,审查会可以开始审查检察官的不起诉处分。如果认为不起诉处分不适当,审查会应提出书面意见建议检察官起诉。但是,由于审查会的裁定不具有拘束力,所以审查会的裁定不一定导致检察官撤销不起诉处分而再行起诉。第三,检察机关内部的控制。被害人或检举人不服检察官的不起诉处分,可以在一定期日内向检察机关申请再议。检察机关认为再议请求符合法律的规定,并认为有理由时,应撤销不起诉处分而再行起诉。此项制度称为再议制度,相对于其它控制机制,又可称为检察机关的内部控制。

四、我国对检察官自由裁量权的制约机制及其评价

(一)我国对检察官自由裁量权的制约机制

我国《刑事诉讼法》采起诉便宜主义,明确规定了法定不起诉和酌定不起诉制度,赋予检察官在“犯罪情节轻微”和“证据不足”时自行决定是否起诉的裁量权,并明确了检察官不起诉案件的范围。同时,根据《刑事诉讼法》第144条、第145条和第146条的规定,我国立法分别从侦查机关、被害人和犯罪嫌疑人三方角度设置了对检察官起诉裁量权的监督和制约机制,限制程度不可谓不严格,整体上遵循了大陆法系以司法权为核心的起诉裁量权模式。

第一,复核机制,即公安机关不服检察机关的决定,要求检察机关予以复核的机制。这是我国特有的对检察官自由裁量权进行监督制约的机制。根据《刑事诉讼法》第144条的规定,对于公安机关移送起诉的案件,检察机关决定不起诉的,应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误时,可以要求复议,检察院审查起诉部门应当另行指定检察官进行审查并提出审查意见,经审查起诉部门负责人审核后,报请检察长或检察委员会决定。检察院应当在收到要求复议意见书后的30日内作出复议决定,通知公安机关。如果公安机关认为复议决定有错误的,还可以向上一级检察院申请复核,上一级检察院收到公安机关提请复核的意见书后,应当交由审查起诉部门办理。审查起诉部门应当指定检察官进行审查并提出审查意见,经审查起诉部门负责人审核后,报请检察长或者检察委员会决定。上一级检察院应当在收到提请复核意见书后的30日内作出复核决定,通知下级检察院和公安机关。改变下级检察院的决定的,应当撤销下级检察院作出的不起诉决定,交由下级检察院执行。

第二,申诉机制。根据《刑事诉讼法》第145条和146条的规定,对于有被害人的案件,决定不起诉的,检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服,可以自收到决定书后7日以内向上一级检察院申诉,请求提起公诉。检察院应当将复查决定告知被害人。对于检察院依照本法第142条第2款规定作出的不起诉决定,被不起诉人如果不服,可以自收到决定书后7日以内向检察院申诉。检察院应当作出复查决定,通知被不起诉人,同时抄送公安机关。

第三,被害人的自诉机制。我国《刑事诉讼法》第145条还规定:对人民检察院维持不起诉决定的,被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉,直接向法院起诉。法律的这一规定既体现了对被害人合法权益的充分保护,同时也完善了对检察院不起诉决定的制约制度。这样检察院不正确的不起诉决定就可以通过法院的判决予以纠正。

(二)对我国检察官自由裁量权的评价

任何事物都有两面性,我国检察官自由裁量权制约制度虽然存在许多缺陷,但在一定程度上也取得了一定的实效,主要表现为以下三个方面:1.实现了对案件承办检察官的充分制约。由于我国存在非常强的内部控制,案件承办希望滥用公诉权实现个人目的的成本非常大。2. 实现了对不起诉的充分控制。我国检察机关对不起诉严格控制,无论从理论上还是实践都将制约不起诉视为制约检察官自由裁量权的主要目标。实践中,不起诉率非常低。3. 实现了“普通案件”的充分控制。“普通案件”是指没有重大政治、经济、社会利益的案件和非疑难案件,对于这类案件我国有充分的侦查和审查起诉制度,对其起诉往往是建立在充分的事实和证据的基础上,并没有出现严重的滥用问题。

但是,从我国检察官自由裁量权制约机制的现状来看,我国检察官自由裁量权制约仍然存在许多缺陷。1.我国对于检察官自由裁量权的控制主要集中于公安机关侦查终结的案件和有被害人的案件,在通常没有被害人的检察机关自行侦查的案件中,检察官自由裁量权的运用则没有上述种类的控制。2.忽视对犯罪嫌疑人权利的保护,犯罪嫌疑人缺乏公诉权制约程序的参与权。我国不起诉权的行使基本上完全受到控制,应当做不起诉的案件没有做不起诉,犯罪嫌疑人普遍难于获得不起诉的利益。3.更为严重的是,我国的检察官自由裁量权制约制度不但不能有效防止公诉权滥用,有时竟然干预公诉权正当行使,成为公诉权滥用的外在动因。也正因为这种外部制约力量的错误引导,使检察官在做公诉决定时必须考虑社会效果、政治效果,主动迎合政治、经济利益而滥用公诉权。

五、完善我国检察官自由裁量权的构想

我国关于检察官自由裁量权制约机制的规定仍存在一定问题,需要借鉴国外的有益经验,完善我国检察官自由裁量权的制约机制。

(一)改革检察机关的内部制约

尽管我国检察官法第2条规定,检察官是依法行使国家检察权的工作人员。但是,我国公诉案件一直遵循的是“个人承办、部门负责人审核、检察长或检察委员会决定”的办案制度。普通检察官只是案件的承办人。检察官承办案件对是否公诉只具有建议权,部门负责人有审核权,决定权则由检察长和检察委员会集中行使。这是因为我国公诉权的行使主体是检察机关而不是单个的检察官。我们必须清楚地认识到这种现状是因为过于强化对承办检察官行使公诉权的制约,而剥夺了承办检察官的公诉决定权。笔者主张对检察官的制约应当建立在检察官办案独立性的基础上,检察机关对检察官的监督制约不应当强化到剥夺检察官个人办案独立性的程度,应以检察官作为行使公诉权的主体而不是以检察机关作为公诉权的行使主体。

(二)扩大人民监督员的监督制约范围

我国人民监督员制度将人民检察院自侦案件的逮捕、拟撤案、拟不起诉置于人民监督员的制约下,具有保障检察权正当行使的重要功能。我国人民监督员制度在制约程序的设计上仍然存在问题,需要进一步完善。笔者主张扩大人民监督员制度对拟不起诉案件的制约范围,将所有拟不起诉的案件都纳入人民监督员的监督制约范围。但是,人民监督员制约程序的启动不应基于“权力式”的启动方式,而应当将权力赋予当事人,由当事人申请启动人民监督员制度对不起诉的审查。

(三)赋予检察官暂缓起诉权

我国检察官可以借鉴国外的一些先进经验,例如,法国的延期起诉制度,德国的“起诉保留”和日本的“起诉犹豫”制度,增设暂缓起诉制度,以给立功被告人或者初犯者一个第二次机会,并同时增设诉前刑事调解、刑事赔偿制度。立足“教育、感化、挽救”方针,对未成年人犯罪,特别是初犯、偶犯,不符合不起诉规定的,可以暂缓起诉。

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