论行政程序违法的法律责任

王守海

摘 要行政程序违法的法律责任是指行政法律关系主体由于违反行政程序法律义务构成行政违法而应当依法承担的法律后果。我国现有行政程序法律规定对法律责任的确认、后果及追究方面都有许多需要完善之处。本文建议加强行政程序违法法律责任制度法制化,进一步优化行政程序违法法律责任制度救济方式,合理规定行政程序违法法律责任赔偿制度的范围。

关键词行政程序违法法律责任责任后果责任追究

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-057-02

我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等多部规范行政行为的法律的陆续出现,对我国行政法无论是从立法角度还是从学者研究来讲,都迈出可喜的一步,对我国构建法治政府、推动民主进程、保护老百姓的的合法权益都起着重要作用。由于我国目前地区发展不平衡,地区差异较大等原因,让我们的立法者对于出台一部行政程序法顾虑重重,这一顾虑导致至今没有一部完整的全国性的行政程序法,使得政府机构在履行职责时出现对“法定程序”的困惑、行政相对人对相关行为“法定程序”的质疑,导致大量的行政纠纷难以妥当解决。随着《湖南省行政程序规定》的出台,我们在行政程序立法的途径和实质上都出现了一个全新的角度和亮点,针对此,本文主要从行政行为程序违法法律责任这个角度来进行简要分析。

一、行政程序违法概述

(一)行政程序违法法律责任的概念

要正确把握行政程序违法的法律责任应首先掌握行政程序违法责任的概念。先前对行政程序违法责任的概念学者们主要是从义务或制裁或后果三个不同角度出发,定义难免有些偏颇。现在学者们基本将三个角度进行了不同程度的综合,基本认可如下定义。即行政程序违法责任又称行政程序法律责任,是指行政法律关系主体由于违反行政程序法律义务构成行政违法而应当依法承担的否定性法律后果。行政程序法律责任与行政实体法律责任相对应。①

(二)行政程序违法法律责任构成要件

行政程序违法法律责任的构成问题,即如何确定行政主体的行为构成程序违法法律责任。行政程序是以服务为本位的程序机制而不是控权或是平衡机制,具有效率性、公正性、准确性和可接受性等特点。②因此关于法律责任的关于构成要件,要充分结合行政程序价值及特点,才能真正实现行政程序法的根本目的。笔者针对此从下面三个方面进行一些探索。

1.主体

虽然责任承担的主体很明确应为行政主体,但由于我国不同机关之间的错综复杂,上下级机关的权责不明,以及部分行政主体将行政权力授权或者委托其他组织(包括不具备行政主体资格的组织)等情形,使得我们在具体行政责任承担时难以确定具体的责任主体为哪一组织。尽管我国相关法律在这一问题上可以说是做了比较明确的规定,如《国家赔偿法》第七条的规定,③规定了行政机关内部以及与其他组织之间的责任划分,但在现实中各机关、组织间互相包庇、指责、推诿等现象屡有发生,这严重阻碍了行政程序及其他途径所赋予的关系人的救济途径。而这些问题的产生主要在于我国行政程序规范的缺乏,为什么笔者认为主要原因是这个?我们可以去《湖南省行政程序规定》对行政程序中主体的有关规定中寻找答案,该规定明确了上下级机关间的职责,对职责不明的可采取有关原则予以确定;规定了不同行政机关之间的职权不明的处理办法;确定了授权组织的条件和权限等等规定。而这些规定针对我们提到的上述问题,可以起到极大的防治作用。《湖南省行政程序规定》中的现行规定可能由于条件的不成熟、规定的有关不足难以彻底消灭上述问题。但是随着我国行政程序法的不断完善,随着法治政府的要求,上述问题最终会得以妥善解决。

2.行政行为。

行政主体行政行为违反法定程序的主要表现有四个:步骤违法;方式违法;顺序违法;超过时效及违反时间要求。④这里主要存在的问题是,是否违反四种步骤法律后果一致;如何把握程序违法中“度”的问题。尤其是“度”的问题和行政程序违法法律责任的追究密切相关,“度”的把握将影响到行政主体的行为是否有效,关系到相对人合法权益能否获得保障。要掌握好这个问题,仍然要妥善处理好程序和实体的关系,我们对于违反行政程序问题在重视程序价值、追求相对公正同时,对于不影响案件事实公正审理的一般程序违法事实是否应采取相应宽松或灵活的态度?

3.损害后果

之所以将损害结果列为行政程序违法法律责任的构成要件之一,这里并非单指实际的损害事实,而是包含对程序价值的损害,如行政主体在违反程序规定中存在重大过错,严重缺乏形式要件,即便结果并未对相对人造成任何实际损害,那么其行为仍不可取,那是对法律权威性的极大破坏,会丧失人们对法律的信任,淡化法律意识。

我国《行政诉讼法》第五十四条规定,人民法院经过审理,根据违反法定程序的不同情况,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出具体行政行为。这一绝对否定规定,存在着太多弊端。这一点笔者认为可采取民事诉讼中的相关态度,民事诉讼法规定二审法院对一审判决发回重审的情形规定:原判决违反法定程序,可能影响案件正确判决的,裁定撤销原判决,发回原审人民法院重审。对再审案件从定案证据未经质证、管辖错误、当事人未经合法传唤缺席判决等几个程序违法方面明确可以再审,对于其他未例如在内的采用较为灵活原则,即违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形可决定再审。也就是上文所提到的“度”的问题,应从价值损害程度及实际损害等多方考虑。

二、行政程序违法法律责任追究

在行政程序违法法律责任追究中我们首先和必须要解决好两个基本问题,即由谁来追究行政主体程序违法法律责任和如何追究行政主体的行为构成程序违法法律责任。

(一)由谁来追究行政主体程序违法法律责任

这直接关系到行政相对人提起救济的途径,这个问题解决的好坏就将影响到相对人是否最终能及时、最终、有效的通过法定程序解决问题。结合我国有关法律及学者的学说,⑤我们可以看到我国目前追究行政主体违反程序法律的主体主要有以下三个。

1.行政机关

由行政机关自身来确定行政程序违法,由宪法及行政法律法规都已经明确予以确认。宪法确认的行政机关权力及上下级之间的领导与被领导关系以及监督与被监督关系,对由行政机关确认违法提供了根本依据;同时我国很多行政法律法规都明确规定了行政机关对行政程序违法的确认,如《中华人民共和国行政处罚法》中有关法律责任条款,《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律条款中的所涉规定。但也有学者认为这些法律条款的规定趋附于行政实体违法,无法摆脱程序违法与实体结果之间的协调。⑥这不仅限于行政机关存在的问题,在下面提到的司法机关确认中同样存在此类问题。由行政机关来确定行政程序违法,利大还是弊大?在我国通过行政机关来确认行政程序违法能否成为主要方式?这些都是值得我们的立法者需要思考的问题。

2.司法机关

我国《行政诉讼法》第二条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。司法机关在确定行政程序违法过程中又存在什么样的问题呢。在这里司法机关在审查程实体违法或序违法时已被限定在具体行政行为中,对抽象行为的确认将权力是赋予了权利机关,这种分类合不合理?能否切实保护相对人的合法权益?这在很多学者那里都已经被多次提及及论证。

根据行政复议前置规则,许多行政案件的确认首先需要通过行政复议,同时及于当事人对诉讼和复议的选择权,当事人复议后对结果提起的诉讼,法院在确认中如何解决好复议与诉讼的关系,原行政机关与复议机关的关系,在司法实践中均存在不同程度的问题。

3.权力机关

权力机关对于行政行为的审查范围仅限于抽象行政行为的合法性,即对相关法律法规的合法性经行监督审查,并有权做出确认违法、撤销的权力。但在抽象行政行为里是否能直接确认行政主体程序违法,以及能否据此撤销行政法规、规章、决定、命令,这些都尚不明确。

此外,我国还存在党和人民群众对行政机关的监督。虽不能直接确认行政机关程序违法,但是对行政机关依法行使职权及相关部门追究政机关程序违法责任起到积极作用。

(二)如何追究行政主体的行为构成程序违法法律责任

对行政程序违法法律责任的追究我国目前主要采用问责制度。随着行政问责走向法制化和规范化,当然是令人鼓舞事情。然而问题也在于,行政问责制度的法律基础和规范基础依然严重不足。以往各地出台的有关行政问责的法规,有些地方可能规定得很细致,例如工作时间上网聊天,擅自离开岗位等等,可以给与处罚;以此作为治理“庸官”和“懒官”的根据。但是总的来说,究竟什么职位与什么责任相关,什么权力与什么责任挂钩,还是缺乏明确的规定。越是涉及高级官员的,越是这样。这同时表面我国缺少一部完整的行政程序法。

让我们结合《湖南省行政程序规章》来看如何解决此类问题。

第一,归则原则,以问责制度及原则作为对行政违法行为的基本原则。

第二,明确追究责任情形及责任追究形式。

第三,确定责任主体行政机关及其工作人员。在行政机关工作人员中进一步明确指出包括直接责任人员和直接主管人员。

通过这样一个完整的体系将权责、职责系统划分,对于我们解决现实中的类似问题将发挥及其重要作用。当然《湖南省行政程序规章》对于此规定也可能存在很多不足的地方,但是其责任追究问题上完整的系统的规定,毋庸置疑的是现有行政程序领域中的带头人。

但是在追究行政主体的法律责任时,我们还应该要注意区分追究机关法律责任与追究个人法律责任两个概念。有学者对此已经做了相关定性,《国家赔偿法》的性质主要属于“机关责任法”,而错案追究法的责任主要是工作人员的“个人责任追究法”。⑦笔者不在做赘述。

三、完善行政程序违法法律责任制度的有关思考

随着我国第一部地方行政程序规章的出台,我国在行政程序立法模式上出现了新的起点。当然在行政程序违法法律责任制度仍有需要完善的地方。首先要明确的是国家与社会、行政主体与行政相对人的关系,他们虽然分立但绝对不是对立。政治管理是国家与市民社会的中介⑧。我们的政府应该是法治型、责任型与服务性相结合的,那么我们在建构行政程序法律责任乃至整个行政法体系中都应围绕这个中心。结合有关法律法规及学者们的观点,笔者提出一些粗浅的建议。

(一)行政程序违法法律责任制度法制化

现下我国倡导法治政府、责任政府,而在行政程序违法方面仅是通过一些部门规章、规定或者一些行政机关内部管理规则来予以确认,具有较大随意性,同时对于行政相对人来讲,本身的弱势地位,再加上没有法律保障,要保护其合法权益实在是难值得推敲。笔者认为,不管是法治政府的需要,还是从真正依法治国、保护当事人合法权益角度来讲,我国都应制定一部统一的行政程序法。假如说是因为地区差异导致一部程序法难以权衡各地方利益(笔者并不认为地区差异等因素对统一程序法有致命影响),那么我们即可效仿湖南省制定地方行政法规或规章,这样的正式程序法规在我国现有国情下是绝对必要的。

(二)优化行政程序违法法律责任制度救济方式

我国现有的救济方式虽然多,但是存在的问题却非常严重,行政救济、司法救济反而不是相对人首要选择的主要救济方式,代之以方式的竟然是信访。随着信访方式的壮大,受最大伤害的将是行政权威和司法权威。结合国外司法救济的相关形式以及我国学者的有关研究,笔者认为应优化救济方式,完善现有救济方式,实现优势互补的同时,暂时先由当事人进行选择适用,但主流最终应回归为司法救济。

(三)完善行政程序违法法律责任赔偿制度

我国现有的责任赔偿制度中,主要是针对实体违法,对行政程序违法在篇章中有所规定,但是范围较小并且不够确定,标准较低且不够明确,适用起来存在较大困难。因此对于赔偿的范围和标准这两个赔偿制度中的核心问题应继续完善。

程序对规范行政权力正当行使,保护公民权利,提高行政效率,实现法治,体现行政公正、民主方面具有不可替代的作用。从追究程序违法法律责任的角度来规范和监督行政行为,不仅能增强人们的程序意识(尤其是行政机关的程序意识),更有助于改善我国目前依法行政的状况。那么完善行政程序违法法律责任制度就显得尤为重要了。

注释:

①汪栋.行政程序法律责任概念初探.甘肃行政学院学报.2003(4).

②叶必丰.行政法的人文精神.北京大学出版社.2004.252.

③《国家赔偿法》第七条的规定:行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,委托的行政机关为赔偿义务机关.

④姜明安主编.行政法与行政诉讼法.法律出版社.2006.290.

⑤王亚琴.行政程序法律责任研究制度.群众出版社.2006.199.

⑥马怀德.行政程序立法研究.法律出版社.2005.435.

⑦ 高家伟.国家赔偿法≠ “错案追究法” .检察日报.2006年//4月//24日/第006版.

⑧[英]马克尼·奥克里尔斯.陈小文译.管理市民社会.商务印书馆.2008.3.