“被告即行政主体”的理论与实践缺陷

许 蓓

摘要现行行政主体理论认为行政诉讼的被告必须是行政主体,如果不具备行政主体的资格就不能具备诉讼主体的资格。这种“被告即行政主体”的思维模式对行政诉讼的理论与实践产生了很大的消极作用,本文将以此为视角对“被告即行政主体”的理论与实践缺陷发表相关见解。

关键词被告行政主体诉讼主体

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-107-01

村民委员会享有独立的自治权力,执行自治事务,是我国现行体制框架下的一种特殊的社会主体,对村民委员会的权力进行规范与控制是相当重要的,而明确村民委员会在行政诉讼中的主体地位则是对村民委员会权力规范的前提。

一、传统的“被告即行政主体”思维模式

传统理论认为行政诉讼的被告必须是行政主体,因为诉讼主体必须要能承担最后的实体责任,如果不具备行政主体的资格就不能具备诉讼主体的资格,这就是所谓的“被告即行政主体”的思维模式。①在目前我国法律体系尚不健全的情况下,行政主体范围是相当有限的,这种局限性直接导致了行政诉讼被告资格的局限,传统行政主体理论已经不能有效地指导法律实践,也无法适应行政诉讼发展的需要,它不仅造成了在确定行政诉讼被告时的困难,为公民诉讼带来诸多不便,甚至因此使大量公民诉讼无门,而无从寻求法律的救济和保护。

正如在村民状告村委会的案件中,往往都因为村委会不具有行政主体资格进而不能成为行政诉讼的被告而拒之法院的司法审查之外,从而导致大量社会公共组织的管理活动难以受到司法力量的有效制约,相关社会成员的合法权益也因此而缺乏法律的有效保障。我们认为,在被告的确认方面虽然需要考虑诉讼后果的承担,但不应该把这种实体责任的承担作为一种诉讼的门槛。

二、从村民诉村委会看“被告即行政主体”的理论缺陷

我国现有的行政主体理论直接导致了我国行政诉讼被告的确定缺乏根基。事实上,行政主体的确立与认定行政诉讼的被告之间并无多大的联系,作为行政实体法上的行政主体与行政诉讼主体之一的被告分别属于不同的领域和阶段,其所遵循的逻辑并不相同。行政主体所体现的是实体权力的行使与实体责任承担的一致性,强调的是某一组织具有行政法上的独立法律人格。行政诉讼被告的资格确定更多地应当考虑如何有利于当事人诉权的行使,如何切实的保护当事人的权利,而不是仅仅考虑诉讼后果的承担,因为参与诉讼的主体并不意味着就必须是最终承担实体责任的那个主体。②

综上所述,确定行政诉讼被告应当从有利于诉讼方便角度出发,而不需要重视行政实体责任的归属问题。③诉讼主体与行政主体不应该也没有必要完全统一,在特定的情况下,诉讼主体可以独立于行政主体,如果要将诉讼主体与行政主题捆绑在一起,无异于作茧自缚,而且还混淆了两个不同的概念。一般说来,只要是行为者实际地行使了公共行政权力,就应当能够成为被告。在村民委员会实施管理职能时,其与村民形成管理与被管理的不对等法律关系,村民委员会的自治活动无疑具有国家意志性、公共利益性和优越性的特征,因而必然属于公共行政权力的运用,就具有行政诉讼被告资格,是一个适格的行政诉讼主体,至于村委会是否能成为行政主体是否能承担实体责任在此先不作讨论,总之,当村民委员会这种运用公共行政权力的活动侵犯了村民的利益,村民向司法机关寻求保护时法院就应当受案并依法作出判决,而不是任由村委会的权力成为法律规制的空白。

三、从村民诉村委会看“被告即行政主体”的实践缺陷

第一,“被告即行政主体”的思维模式直接导致了司法实践里大量村民和村委会的纠纷法院受案于法无据,人权司法保护的理念也不可能得到很好的贯彻和实行。由于现行法律的漏洞和缺失,导致司法实践中法院面对大量的村民和村委会之间的纠纷案件无所适从。如果受理于法无据,不受理则与维护公平正义的职责相违背。从大量的报道来看,大多法院是抱着多一事不如少一事的态度以村委会不是行政主体为由驳回农民的诉讼请求。法官们的争论大多集中在村民委员会是否能成为行政诉讼被告问题上,从大量发表在网站等大众媒体上的案例评析中略见一斑。④

第二,“被告即行政主体”的思维模式间接地成为农村矛盾突出,大量农村不稳定因素存在的根源,极大地影响了社会主义新农村的构建。农村社会的不稳定因素很多存在于村民和村委会之间的矛盾,面对当前农村出现的诸多纠纷和问题,法院在解决村民的诉讼时会以村民委员会不是行政主体为由不予受理或驳回起诉,这等于剥夺了村民应有的获得司法救济的权利,新农村建设的步伐势必会受到严重影响。⑤所以说确认村民委员会的行政诉讼主体地位不仅是理论发展的要求,而且是解决司法实践问题的需要,更是我国当前正在进行的社会主义新农村建设的需要。

第三,“被告即行政主体”的思维模式最终将导致村民自治无法得到良好的实现,有悖设立村民自治的初衷。村民自治是向社会分权的结果,在未经适当程序予以改变或撤销之前,村民必须服从村民委员会的决定。那么如果村民委员会的决定得不到相关司法机关的有效法律监督就违背了设立村民自治的初衷,从某种程度而言,甚至是助长了专制和腐败的产生。

综上所述,村民诉村委会具有很大的社会积极意义,以村民诉村委会为视角,反思我国目前在确定行政主体与行政诉讼被告里存在的问题,对完善我国行政体制具有重要意义。笔者认为,村民委员会只要实际地行使了公共行政权力,就应受行政法的调控,而不是一味地争论其是否是一个适格的行政主体,因为它的行政诉讼主体地位是不应再受到质疑的,我们不单应从立法上尽快予以明确和完善,以维护村民合法权益,在司法实务中也应准确把握社会公平原则,力求法律效果和社会效果的统一,优质高效地发挥行政审判的社会职能。

注释:

①应松年主编.行政法学新论.中国方正出版社.1998年版.第90页.

②杨海坤,章志远.中国行政法基本理论研究.北京大学出版社.2006年版.第185页.

③王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1989年版.第41页.

④http://xzf.nwupl.cn/yuanzhu/ShowArticle.asp?ArticleID=785.

豑杨伟东.从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端.央政法管理干部学院学报.1999(6).