我国高等教育中介组织的法律地位

陈 轼

摘要本文论述了我国高等教育中介组织的法律地位问题,并就完善高等教育中介组织制度提出相关建议。

关键词高等教育中介组织法律地位

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-103-01

一、高等教育中介组织法律地位之现状及评析

我国高等教育中介组织起步较晚,近几年虽然有所发展,但由于政府在教育中介组织立法方面的缺失,致使高等教育中介组织的性质主体﹑权力职责以及制度设计等方面模糊不清,从而影响了我国高等教育中介组织的发展,主要有以下几个方面:

第一,权限范围模糊,关系不顺畅。教育中介组织与政府及其部门之间、与高等学校之间关系和权限含糊不清,这使得政府部门往往根据形势的变化对教育中介组织的权限、职能进行随意调整,一些权力想放就放,想收就收,没有刚性机制约束。

第二,权力运作较为随意,缺乏理性。一方面,对于教育中介组织的机构设置、人员编制等问题没有严格规定,即使有一些零散规定也往往政出多门、自相矛盾。使得教育中介组织的机构设置、人员编制往往随着教育中介组织管理范围的扩大、管理事项的增加而随意膨胀,违背了精简、效能原则。另一方面,教育中介组织领导体制、决策机制等规定缺失,在管理的细节、程序等方面更是空白。

第三,授权不明,职权缺失。在一些具体的教育行政管理活动中,教育中介组织没有得到足够的授权,权力缺失导致一些中介组织自己就能办理的事项必须呈报政府及其部门,影响了工作效率。从一定意义上说,高等教育中

介组织自主权限的不足也制约了高等教育的快速发展。

二、高等教育中介组织之法律定位

我国高等教育中介组织的法律地位,涉及到其职责权限﹑领导体制等一系列问题,但其中的核心在于高等教育中介组织是否具有行政主体地位,如果具有这种主体地位,它究竟属于哪种类型,是“法律法规授权组织”还是“受行政机关委托的组织”,笔者以为:

(一) 它属于行政主体。

“现代行政在其目的﹑手段和内容上都趋于极其复杂化。对随之而来的呈复杂﹑多样化﹑扩大化的行政法现象,不能仅通过历来的抽象演绎的公法和私法的二分法或行政公务论,从总体上且客观的去把握它”可以说,现代行政所导致的行政权力分散化和行政主体的多样化使得行政的概念无论在内涵还是在外延上均呈现出扩展之势,不再仅限于国家行政的范围。因此现行的以国家行政权来判断行政主体的标准以不适应行政实践的发展,它将许多行使公共行政职能的行政组织排除在行政主体的范围之外。因此,传统的行政主体的观念正发生着变化,主张结合组织形式﹑活动规则﹑权力和行为的性质等来综合判断某一组织是否为行政主体。很明显,我国高等教育中介组织行使着特定的高等教育管理和服务的职能,因而可以将它纳入到行政主体的范围。

(二)它属于“法律法规授权组织”

根据授权法的理论,在特定的条件下,国家可以授权私法主体在相应范围内行使一定的行政职权。被授权组织能够以自己的名义依法行使被授予的职权,并由其承担相应的法律后果。1999年11月24号通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将行政诉讼法被告的资格作了扩大,根据《若干解释》第20条﹑第21条的规定,行政授权的规范性依据扩大为法律﹑法规和规章,这种制度变革正是为了适应我国行政实践的发展,从而也为我国高等教育中介组织获得法律﹑法规甚至规章的授权提供了理论条件和实践条件。同时我国高等教育中介组织具有公益性和公共性,具有被授权的基本条件,因而可以通过相应立法,直接将其定性为“法律法规授权组织”,从而保障其行使一定的维护和分配教育公共利益的行政职能。

三、完善高等教育中介组织组织制度的法治构想

(一)明确法律地位和行政主体资格

规定教育中介组织依照法律规定对内部事务进行管理。同时,在法律上明确当该组织在法定范围内行使权力、侵犯行政相对人的合法权益时,独自承担法律责任,并以自己的名义作为行政诉讼案件的被告。

(二)理顺与相关部门和机构的关系

明确规定教育中介组织接受教育主管部门的领导,,同时接受高校的业务指导;并划分它们之间的管理事项和权限。这也有利于教育行政主管部门对高等教育中介组织工作的领导和监督。

(三)规定机构设置的条件和程序

在法律中明确规定高等教育中介组织下设机构的设置条件和程序,把机构设置权交由地方权力机关行使,相关的议案由人大常委会审议;避免教育中介组织会员会随着管理范围的扩大、事项的增加而随意增设机构和人员。

(四)明确领导体制和决策机制

目前在实际操作中实行的委员会制,应当在法律中确定下来。此外,对教育中介组织的决策机制也应有相应规定,体现民主、公开、效率、理性的精神,比如重大事项的管理或决策要实行听证制度,增加决策过程的透明度,防止腐败和腐败造成的损失。

(五)进一步下放权力,赋予体制创新的试验权

教育行政主管部门应结合实际需要,适当下放若干权力交由教育中介组织行使,在考试与评估﹑认证与鉴定等方面赋予教育中介组织更灵活的政策。赋予其在我国高等教育管理体制改革和创新方面更多的试验权,允许其在不违反上位法规定的前提下大胆进行试验。

四、结语

高等教育中介组织法律地位及其相关问题的解决,最终需要法律来保障。结合实际情况,我国教育中介组织的立法将是多层次、综合性立法模式;立法内容应依法律的性质和层级的不同而有所不同,具体建议:

第一、《行政诉讼法(修改意见稿)》明确规定,对于一些行使了部分公共事务和管理职能的机构的行为应纳入到行政诉讼的调整范围中来。以此为契机修改我国《行政诉讼法》和相关司法解释,将高等教育中介组织直接规定为法律法规授权组织,明确其行政诉讼主体地位。

第二、修改《教育法》﹑《高等教育法》等,以专门章节对高等教育中介组织的职责权限、领导体制、决策机制监督机制等问题进行规定。

第三、有地方性法规制定权的地方国家权力机关可以根据上位法的规定,制定或修改有关高等教育中介组织的规定,在其中设专门章节,结合本地区实际特点对《教育法》和《高等教育法》中关于教育中介组织的内容进一步予以细化。

参考文献:

[1][日]室井力主编.日本现代行政法.吴徽译.中国政法大学出版社.1995.

[2]石佑启.论公共行政之发展与行政主体多元化.法学评论.2003(4).