对交警拍摄取证行为的法理分析

李 铭

摘要目前,交警在拍照、摄像取证后,依据所取得的视听资料对交通违法行为进行非现场处罚已经占总处罚量的四成左右。交警在日常执法过程中的取证环节仍然存在一些倾向性、普遍性、瓶颈性的问题。如何规范交警的非现场执法,尤其是非现场执法程序中的取证行为,成了摆在我们每一位基层交警面前的一项现实而紧迫的课题。

关键词非现场执法法律保留

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-076-02

最近有人对交警拍照取证,进行处罚提出了质疑。他们认为交警应当公开执法,隐蔽拍摄会因取证方式不公开导致证据取得的不合法,从而影响到证据的效力。上述观点具有一定的代表性,值得商榷。下文以法律保留原则为视角,对交警拍摄取证行为进行法理分析。

首先,从交警部门拍照取证照片的来源分析其所拍摄照片的合法性。《道路交通安全法》规定了公安机关交通管理部门“可以根据交通技术监控记录资料认定的道路交通安全违法行为进行非现场执法”为交警的非现场执法的合法性提供了法律依据。非现场执法是指交警利用摄录器材、设备等方式收集视听资料,对道路交通违法行为实施记录并依法处罚的一种新型执法方式。①在执法实践中,视听资料的采集方式主要包括交通技术监控设备采集与交通民警现场采集两种,前者主要用于监测机动车遇停止信号通过路口的违法行为及机动车走单行线、占道行驶以及不按规定进出环路进出口等行为,如闯红灯自动拍照等。后者则主要用于交通民警在流动值勤过程中时时发现的转瞬即逝、不宜直接纠正处罚的交通违法行为。如超速行驶、违章停车等交通违法行为。

交警部门在以拍照取证的照片作为证据对交通违法相对人进行行政处罚时所依据的是《道路交通安全法》第一百一十四条规定:公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料,可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的,可以依照本法的规定依法予以处罚。日常执法实践中,交管部门利用非现场执法所采集获得的视听资料作为处理道路交通违法行为的证据时往往没有对其来源做严格的区分、审查,而是在一个窗口、由同一名交警进行处理。对于第一种情况依据交通技术监控记录资料拍摄的照片进行处罚时,被处罚人可以是违法行为相对人或者是机动车所有人或者管理人。交警为区别于第二种由交警人工现场采集的照片来源会在处罚决定书的空白处加盖交通技术监控设备采集专用章以示说明。处罚决定书中的违法行为地点往往标注的是XX路XX路口。对于第二种情况依据交警现场采集的照片进行处罚时,处罚决定书中的违法地点往往标注的是XX路XX标志性建筑物附近路段。处罚决定书上没有附加其他情况说明的文字或记号。这种情况下,被处罚人只能是违法行为相对人即驾驶人。在不能够确定驾驶人的情况下,交通民警在进行非现场执法时是不能对违法的机动车所有人、管理人或驾驶人以外的其他人员予以处罚。否则会因被处罚对象错误导致具体行政行为违法而被撤销。而事实上,非现场执法在借助、运用电子设备进行取证时,只能监控到车辆的牌照、颜色、类型,无法判别实际驾驶人是否是车主,在绝大多数情况之下也不能确认具体违法的驾驶人,因此在非现场执法过程中,经常出现替代违法驾驶人接受处罚的情况,从而影响了执法行为的严肃性,背离了交通执法的目的。交管部门应当重视上述问题,处理窗口的民警应当认真审查照片、审慎进行处罚。

其次,从交警部门拍照取证的具体取证行为分析其所拍摄照片的合法性。从交警部门拍照取证的具体行为来看群众对部分交警采取隐蔽偷拍、跟踪拍摄的取证方式意见较大,并对获取证据的方式及具体取证行为的合法性提出了质疑。根据《人民警察法》第十六条规定:公安机关因侦查犯罪的需要,根据国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦察措施。所谓技术侦察措施包括监听、便衣化装、隐蔽偷拍、跟踪等。根据以上法律,侦查机关只有在对犯罪嫌疑人进行刑事案件侦查时,经过严格的内部审查批准程序,才可以采用技术侦察的手段获取证据。显然,交警在行政执法活动中采取隐蔽偷拍的方法进行取证是不合法的,是没有法律依据的。所以公安机关交通警察在行政执法过程中未履行审批手续,采取隐蔽偷拍的方法获得的证据因其不具有合法性应当认定为无效。证据材料缺乏法律效力。有观点认为,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第2项的规定,以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料不能作为定案依据。也就是说,法律所禁止的隐蔽取证是指既采取隐蔽方式取得又侵害他人合法权益的证据。虽然采取隐蔽方式取得,但没有侵害他人合法权益的证据是允许行政机关采集的。②本人认为,上述观点值得商榷。首先、被偷拍、偷录、窃听的行为人的隐私权受到了行政机关及其工作人员的不法侵害。隐私权是自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。③权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活,对自己是否向他人公开隐私以及公开的范围和程度等具有决定权。行政机关及其工作人员不得以查处行政案件为由肆意侵犯公民隐私权。其次、《人民警察法》属于法律,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》属于司法解释,根据法理经立法程序成立的法律应当优先于司法解释适用。最后、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第2项的规定在逻辑上就明确规定了偷拍、偷录、窃听是法律禁止的手段,目的是要取得行政法上的证据,侵害他人合法权益是不法取证行为带来的副产品。该证据是应当被作为非法证据排除的。第57条第9项规定:不具备合法性和真实性的其他证据材料不能作为定案依据。所以,客观上不存在以偷拍、偷录、窃听等手段取得但没有侵害他人合法权益的证据。在行政法范围内以偷拍、偷录、窃听等手段获取的证据都没有合法性,均应当依法予以排除。

反过来讲,交警在是工作时间、在值勤辖区内,着装、公开对法定的交通违法行为进行拍照取证才是合法的,取得的证据才是有效的。如果说《人民警察法》是对哪些取证行为作出了禁止性的规定,排除了上述违法取证行为所取得照片作为证据使用的合法性;那么《道路交通安全法》对交警部门行使职权的内容和必须履行的程序,及交警执行职务的规范都提出了明确而具体的要求。《道路交通安全法》第七十九条规定:公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理,应当依据法定的职权和程序,简化办事手续,做到公正、严格、文明、高效。公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》规定了交通民警现场采集的照片、录像的类别即第十二条规定的违法停车行为和第十七条规定超速驾驶行为(由测速仪器监测,以照片形式体现)。根据行政法原理中“干预行政的法律保留”是指:行政主体侵害行政相对人基本权利,或对行政相对人课以义务的,必须得到法律的授权,并在法律规定的范围内进行。按照基本人权保障原则,公民个人的自由和财产等基本权利是神圣不可侵犯的,国家权力的目的就在于保障和实现公民个人的基本权利。但如果公共利益和公共秩序,使牺牲个人利益成为必要,则国家权力在一定的限度内可以对之加以侵害,但这种侵害必须征得民意机关的同意,得到法律的授权。因而,行政权如果为了维护公共利益和公共秩序,而使侵害行政相对人的基本权利成为必要的,则必须事先征得民意机关的同意,得到法律的授权,否则无论如何也不得加以侵害。这就是干预行政的法律保留原则。④1996年第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《行政处罚法》第一次把法律保留原则引入我国的行政处罚领域,明确规定处罚法定原则,并详细规定了不同效力法律规范的处罚设定权。基于法律的规定及行政法原理,交通警察在日常执法活动过程中除对上述两种交通违法行为之外的其他交通违法行为都不得采取拍照、录像的方式调查取证后为非现场执法的依据,而应当借助于交通技术监控记录资料,否则取证行为因超越法定职权导致违法。对于任何交通违法行为交通警察都不得随意采取技术侦查措施否则因滥用职权构成违法。

《道路交通安全法》第八十条还规定:交通警察执行职务时,应当按照规定着装,佩带人民警察标志,持有人民警察证件,保持警容严整,举止端庄,指挥规范。交警部门拍摄照片要作为证据使用就必须具有合法性,其前提就是交警依法定权限按照法定程序拍摄取证。交警在执行职务时,应当按照规定着装,驾驶警用车辆,佩带人民警察标志,公开拍摄取证,应当坚决杜绝行政执法中的隐蔽拍摄、跟踪拍摄等违法行为。

再次,以行政目的视角分析交警部门拍照取证行为的合法性和合理性。行政法的目的是保障公民的行政权益。 “人本主义”是现代法学的根本精神;与市场经济相关的所有行政法律制度都要以保障公民的行政权益为出发点来设置。⑤同时执法者应当从行政目的出发,贯彻以人为本的执法理念,严格依照法律规定公开执法,公正执法,严格执法,人性化执法。公开执法指交通警察执行职务时,应当按照规定着装,佩带人民警察标志,禁止搞隐蔽拍摄。公正执法指要公平对待行政管理相对人,不偏私、不歧视。同样的违法行为要同样对待,不同情况区别对待。严格执法指严格依照法定权限、法定内容、法定程序执法。人性化执法指在法定自由裁量权的范围内,从违法行为相对人的角度考虑具体处罚问题。综合违法行为的社会危害性、行为性质、主观恶意程度、违法行为人年龄情况及行为能力等各种主客观因素作出合法、合理同时又符合行政目的具体行政行为。

最后,从所拍摄照片本身客观真实性的角度分析交警部门拍摄所取得照片、录像等视听资料作为证据使用的效力问题。随着科学技术的发展,视听资料已经作为关键性的证据被广泛运用。我国现行的三大诉讼法均将视听资料列为独立的证据种类。⑥在公安实践中,利用交通技术监控记录资料,已成功解决一大批各类案件。因此《道路交通安全法》第一百一十四条重申交通技术监控记录资料可以直接作为处理交通事故,侦破各类刑事、治安案件的证据,对维护社会稳定,保障受害人权益,打击违法犯罪行为具有重要意义。⑦2006年8月24四日施行的《公安机关办理行政案件程序规定》第二十三条第三项规定:公安机关办理行政案件的证据种类中包含视听资料、电子证据。众所周知,用数码照相机拍摄的照片因其具有高度的准确性、逼真性、动态直观性能准确还原已经发生的事实并将特定的场景直观地呈现在人们面前的优点。另一方面,数码照相机拍摄的照片因其具有较高的科技含量,对拍摄者的拍摄技巧及天气环境有较高要求;同时在对拍摄到的照片进行收集、整理、存储、运用过程中也要依赖相应的电子科学技术。由于病毒感染及人为原因导致电脑记录、储存的信息极易发生被伪造、篡改、剪辑、删除的情况。公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十九条对交通技术监控设备记录资料的收集、审核、录入程序作出了明确、统一的规定。执法实践中,交警部门和交通民警应当对于数码照相机拍摄的照片、录像在收集整理和审查运用过程中要及时做好数据备份、储存工作。同时应当杜绝事后人为对照片进行编辑、删改和取舍以保障证据的客观性、真实性,更好地为发现案件的真实情况服务。

交警部门在执法过程中要依法行政,不断增加执法透明度。交通警察在执法过程中应当正确行使行政权力,同时增加执法透明度以保障行政相对人的合法权利。交警部门应当注重人性化执法,树立以人为本,创建和谐交通环境的执法理念,要保持理性、平和的心态,做到文明、规范化执法。

注释:

①艾焱.交通管理工作中非现场执法方式刍议.中国政法大学2006硕士学位论文.第1页.

②彭利.我国道路交通管理非现场执法之法律探析.湘潭大学2006硕士学位论文.第5页.

③王利明.人格权法新论.吉林人民出版社.1994年版.第8页.

④金承东.论行政法律保留原则.浙江社会科学.2002(1).第95页.

⑤ 薛刚凌.论行政法的目的、手段与体系.政法论坛.1997(3).第94页.

⑥聂福茂.证据法学.中国人民公安大学出版社.2005年版.第111页.

⑦龚鹏飞.论与非现场执法相关法律规定的缺陷及其完善.公安研究.2008(4).第43页.