资源节约型社会及其立法探究

王庆芳 姜 文

摘要本文首先论述了资源节约型社会的提出背景,进而阐述了其构建的四大基础,接着重点从立法视野入手,分宏观和微观两个层面对资源节约型社会的立法作了深入的探究,并提出了相关的立法建议。

关键词资源节约型社会环境法律责任生态补偿机制

中图分类号:D90文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-049-02

一、资源节约型社会概述

(一)提出背景

新中国成立后特别是改革开放以来,我国经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就。但是,我国经济在连续多年保持高位增长的同时,资源相对不足已经成为制约中国经济社会发展的一个突出问题。如何在经济和社会发展的各个方面,切实保护和合理利用各种资源,提高资源利用效率,成为摆在我们面前的一项相当紧迫的任务。

2005年3月12日在中央人口资源环境工作座谈会上,胡锦涛总书记提出“要加快调整……,努力建设资源节约型、环境友好型社会。”这是关系到我国经济社会发展和中华民族兴衰,具有全局性和战略性的重大决策。

(二)构建基础

1. 现实基础

我国经济社会发展的现状是构建资源节约型社会的现实基础。随着我国经济社会的发展,在取得重大成就的同时,我国的资源约束亦日益突出。提高稀缺资源的配置效率和各个经济环节的运行效率,进一步清除妨碍经济增长方式实现根本转变的体制性障碍,充分发挥市场配置资源的基础性作用,实现有限资源的可持续利用,构建资源节约型社会,在当前显得尤为重要。上述严峻的现实问题,迫使我们不得不去考虑新的发展方式。

2. 法理基础

对于资源节约型社会而言,其法理基础在于法律可以调整人与自然的关系。通过法律对人与自然关系的调整,由此达到节约资源、保护环境的目的。美国学者凯尔森(H.Kelsen, 1896～1973)在分析法律规范的调整功能时曾指出,“法律规范调整人的行为,而人的行为是在时间上和空间上发生的,因此,法律规范是与时间和空间有关的”,也就是说法律规范都与自然发生联系;他还明确指出,法律规范所调整的人的行为包括人的因素和物的因素,因而法律规范又具有属人和属物的效力范围,即法律规范影响人和物这两个方面,“属物效力范围是指法律规范所调整的事项。规范不仅可以因地、或因时、或因规范所拘束的人的不同,而且因它所调整的事项而不同”①;这实际上已经说明法律规范具有调整人与自然(包括自然时间、自然空间、自然物和自然事件)关系的功能。

3. 伦理基础

人与自然和谐共处是资源节约型社会的伦理基础。中国传统文化认为,人与自然是和谐共处的。如古代的“天人合一”思想,“万物一体”、“天人和谐”的有机自然观等,主张人生的理想是天、人的协调与和谐,将对自然的态度与伦理结合在一起。如庄子认为,尊重自然,爱惜生命,是最重要的。吕不韦主持编写的《吕氏春秋》指出:“人与天地也同,万物之形虽异,其情一体也。故古人之治身与天下者,必法天地也。”②王夫之主张,人是自然的产物,人不能违背自然法则,“君子以人合天,而不强求天从人”。

应当说资源节约型社会体现了一种全新的环境伦理观,是一种崭新的社会形态。正如英国学者唐通所指出的那样:“中国的传统是很不同的。它不奋力征服自然,目的在于与自然订立协议,实现并维持和谐。……中国的传统是整体论的和人文主义的,不允许科学同伦理学和美学分离,理性不应与善和美分离。”③

4. 政策基础

资源节约型社会的政策基础是科学发展观。2003年10月召开的中共十六届三中全会提出了科学发展观,并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观从根本上体现了人与自然之间、人与人之间关系的总协调。有效协同“人与自然”的关系,是保障科学发展的基础;而正确处理“人与人”之间的关系,则是实现科学发展的核心。从某种意义上说,资源节约型社会的构建是我国经济社会实现科学发展的必然要求。

二、 立法探究

任何社会都需要一定的规范去调整尤其是法律规范,资源节约型社会也不例外。笔者以为对于资源节约型社会而言,最能体现该社会价值取向的法律应当是环境资源法,故本文从环境资源立法的宏观层面和微观层面入手对资源节约型社会法律规范做一探讨:

(一)宏观方面

1.立法目的

环境资源法的立法目的主要是指国家在制定或认可环境资源法时希望达到的目的或实现的结果。环境资源立法的目的决定着整个环境资源法的指导思想、法律的调整对象,也决定着环境资源法的适用效能。它是立法者对环境资源法所要追求的价值的最直接、最明确的表达,当然它也反映了环境资源法的发展程度和人类对于自然的态度。

笔者认为,环境资源法的目的应该是二元的或多元的,即经济、社会和环境保护的协调均是值得追求的。环境资源法不仅应该保护环境,维护人体的健康,亦应促进经济的发展。我国对环境资源法目的的理解即是如此。我国现行的《环境保护法》第1条规定:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。”显然目的可以分为四项:(1)保护和改善生活环境和生态环境;(2)防治污染和其他公害;(3)保护人体健康;(4)促进社会主义现代化建设的发展。由此,笔者认为资源节约型社会的立法应当遵循保护环境、保障基本人权,进而正确处理人与自然的关系并达到促进经济社会可持续发展的价值理念。

2.立法原则

环境资源立法原则是指在环境立法中应当遵循的基本原则。立法原则应当贯穿于整个环境资源立法过程,对立法起着指导作用。环境立法除应坚持国家立法的一般原则以外,笔者认为还应针对环境资源法的具体特点坚持以下基本原则:

(1)可持续发展原则。可持续发展原则的核心思想是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害。可持续发展的物质基础是资源的持续培育和利用。缺少或失去资源,人类将难以生存,更不可能可持续发展。因此可持续发展的关键就是要合理开发和利用自然资源,使再生性资源能保持其再生能力,非再生资源不至于过渡消耗并能得到替代资源的补充,环境自净能力得以维持。

(2)运用市场机制进行引导的原则。法律决定于一定社会的经济基础,服务于一定的经济基础。我国在改革开放初期粗放式的发展模式,对资源环境的破坏日益严重,对经济的长期发展造成极大困难,这样的发展模式是违背经济规律和自然规律的。我们需要制定符合时代发展要求的法律,发挥其对经济发展的引导、促进和保障作用。我国从计划经济转向市场经济后,许多立法都改变了传统的法律强制机制,改由依托市场调节的经济刺激机制来调控市场行为,政府的管理模式也由命令转为激励管理模式,经济刺激原则逐渐成为市场经济条件下立法所要主要采用的原则之一。从制度上大力扶持和培养环境资源市场的形成,让市场机制的作用得以充分发挥,通过利益机制的导入,做到“谁保护谁受益”。

(3)污染者负担原则。在过去很长一段时间内,造成环境污染的人只要没有对具体的人或财产造成直接损害就无须承担责任。随着环境污染的加剧,国家对环境保护的投资也越来越大。于是,有人对这种做法开始提出质疑和反对,认为国家投资实际上是全体纳税人的投资,这种由个别人造成的环境污染而要全体社会成员为其负担是不合理的。针对这一问题,由24个国家组成的经济合作与发展组织的环境委员会于1972年首次提出了“污染者负担原则”(也有人译作“污染者付费原则”)。由于该原则有利于实现社会公平和防治环境污染,很快被一些国家确定为环境立法的一项基本原则。

3.立法体制

立法体制是指关于立法权限划分的制度,即在一个国家中,对各国家机关及其有关人员制订、修改、废止各种规范性法律文件和认可各种法律规范的权限进行划分的制度。笔者认为,应当注意以下几点:首先,对于资源环境立法的立法权限划分问题,理应遵循我国现行的立法体制,即“一元、两级、多层次”的立法体制。所谓“一元”,指全国范围内只存在一个统一的立法体系,“两级”指我国立法体制分为中央立法和地方立法两个等级,“多层次”指不论是中央还是地方立法,都可以各自分成若干个层次和类别。其次,应当突出立法机关的应有地位和作用。立法机关负责环境法律等草案的设计,环境法律、地方环境法规的立法权应专属于全国人大常委会和有关地方人大及其常委会,立法机关在行使其立法权时应更多地加强对法律、地方法规草案的设计,改变目前政府主导的局面。再次,立法机关加强环境行政立法的控制。环境行政立法属于行政机关的权力范畴,其对于环境法律的细化是非常必要的,立法机关对其的控制不是压缩行政立法权,而是要完善相应的环境法律。同时,强化对环境行政立法的控制,也有利于相关环境法律、地方法规的实施与执行。

4.立法体系

环境立法体系是指由全部规范性环境法律文件所构成的具有法律效力等级联系的有机统一体。环境立法体系其实就是规范性环境法律文件的等级结构系统。因此,它带有明显的由立法者主观意志所决定的性质。

以俄罗斯联邦的环境立法体系为例,在俄罗斯联邦的环境立法体系中,居于最高层次的是俄罗斯联邦宪法,其次是俄罗斯联邦关于保护环境、合理利用和保护自然资源的联邦法律,再次是俄罗斯联邦总统关于保护环境、合理利用和保护自然资源的总统命令和指令,再以下依次分别为俄罗斯联邦政府关于保护环境、合理利用和保护自然资源的决定和指示;俄罗斯联邦政府各部、委、主管部门关于保护环境、合理利用和保护自然资源的命令和指示以及俄罗斯联邦的地方自治机关关于保护环境、合理利用和保护自然资源的指示和办法。这些规范性环境法律文件在俄罗斯联邦环境立法体系中的位置不是根据笔者的个人认识所排列的,而是由它们各自的法律效力等级所决定的:宪法——联邦法律——联邦总统的命令或指令——联邦政府的决定或指示——联邦政府各部、委、主管部门的命令或细则——联邦主体的决议或决定——地方自治机关的指示或办法。这种等级上的差别使它们在俄罗斯联邦的环境立法体系中居于不同的位置,同时又使它们组合成为一个以法律效力等级为排序标准的相对完整的系统,一个有机的统一整体。④

笔者认为,资源节约型社会的立法体系应当是由不同法律效力等级的的环境法律文件组成的法律规范体系。但是,由于人们的环境意识、法治意识以及传统习惯、国情国力等方面的原因,我国的环境资源立法与资源节约型社会构建的需求还存在许多不相适应之处,上述俄罗斯联邦的环境立法体系是值得我国立法机关借鉴的。

(二) 微观上

环境资源立法除了遵循以上基本原则以外,笔者认为,立法者还应当在具体的立法操作过程中注意以下几点:

1.建立健全环境法律责任制度

笔者认为,在环境法律责任制度方面,我国现有的环保法律法规虽对违法行为作了明显的限制,但很多违法行为却没有与之对应的法律责任相配套,法律责任失之于“空”。由此,建立健全我国相关环境法规的法律责任制度就显得尤为重要。

2.授予环境部门执法权

应当说,我国现行相关环境保护法规并没有赋予环境保护部门查封、扣压、冻结、强制划拨等行政权力,相对于其他政府部门而言,环境执法权偏“软”,这样就容易造成环境执法难、执行难的问题。所以,笔者建议,资源节约型社会的环境立法应当赋予环保部门上述强制性的行政执法权,只有这样,相关环境资源法规才能真正落到实处。

3.生态补偿机制的引入

生态环境补偿机制是一种新型的环境管理模式。笔者认为,在相关环境立法中引入生态补偿机制,为生态环境补偿机制提供法律依据和保障,有利于建立和完善生态保护补偿机制。当前,建立生态环境补偿机制,当遵循以下原则:一是谁利用谁补偿,谁受益或者谁损害谁付费;二是有利于保护地区与受益地区共同发展的原则;满足需要与现实可行相结合的原则。同时要注意处理好以下几个关系:一是东、中、西部或者是上、中、下游的关系;二是近期与长期或者是当代与后代的关系;三是市场作用与政府作为的关系。

注释:

①[美]汉斯·凯尔森著.王铁崖译.国际法原理.华夏出版社.1989年版.第76页.

②吕氏春秋·贵生(卷2).

③葛荣晋主编.道家与现代文明.中国人民大学出版社.1991年版.第257页.

④王树义.环境法律体系和环境立法体系辨析.环境法.电子期刊.2003(1).