论我国环境影响评价制度的立法完善

肖天乐

摘要环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一,但该制度在操作上仍存在一些不足。本文特提出几点对改进我国环境影响评价制度的立法建议,以期使我国的环境影响评价制度更加健全和进一步向前发展。

关键词环境影响评价缺陷完善建议

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-045-02

环境影响评价(Environmental Impact Assessment ,EIA),又称环境质量的预断评价,是指在进行某项人为活动之前,对实施该活动可能给环境质量造成的影响进行调查、预测和估价,并提出相应的处理意见和对策。环境影响评价制度,则是环境影响评价活动的法律化、制度化,是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一,也是环境监督管理的主要制度之一,对于贯彻预防为主的环境保护原则,预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。

一、环境影响评价制度的历史沿革

(一)国外经验

环境影响评价制度是环境与发展综合决策的一项重要制度。1960年代,西方社会主流认识也是将单纯的经济增长等同于社会发展,从而导致环境危机在1980年代全面爆发,既制约了经济增长,也影响了人体健康、社会公平、政治稳定与文明延续。为此,西方的环保思想便从“末端治理”、“生产过程控制”过渡到第三阶段,即“源头防治”。环境影响评价制度即是在这种背景下产生的。

环评制度在世界范围内最早是在美国1969年《国家环境政策法》(NEPA)中确立的,之后成为美国环境政策的核心制度,在美国环境法中占有特殊的地位。美国环评制度的范围非常广泛,凡是联邦政府的立法建议或其他对人类环境有重大影响的联邦行动,都必须进行环境影响评价。即是说,由联邦政府行政机关向国会提出的议案、立法建议、申请批准的条约,以及由联邦政府资助或批准的工程项目、制定的政策、规章、计划和行动方案,都必须进行环境影响评价①。

上世纪70年代中期,欧美一些国家开始将环境影响评价的应用扩展到战略层次。1980年代末,战略环评开始被全世界广泛接受,作用于战略实施全过程(政策——计划——规划——项目),新的环境影响评价体系逐渐形成。如今,美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告”。加拿大《关于政策和计划建议的环境评价程序》规定所有联邦政策和计划,都必须经过战略环评。英国、荷兰、丹麦、瑞典等许多国家也都建立了战略环评系统。1993年,欧盟发布文件规定,今后凡有可能造成显著环境影响的开发活动或新的立法议案必须经过战略环评。在亚洲,韩国环评法要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略环评。日本出台了一整套“计划环境评价体系”,专门用于区域开发计划中的战略环评②。由此,世界各主要国家和地区均已确立环境影响评价制度。

(二)我国实践

我国在1979年《环境保护法(试行)》中即引入了环境影响评价制度。之后1989年《环境保护法》第13条和其他环境法律对环境影响评价制度作了进一步规定。此外,在其他一系列法律法规中对环境影响评价制度做出了具体规定。1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》及1998年11月颁布的《建设项目环境保护条例》,对环境影响评价制度作了修改、补充及更明确的规定,从而在我国确立了环境影响评价制度。1994年国务院批准颁布的《中国21世纪议程》在第3章“与可持续发展有关的立法与事务”中提出:“在有关立法中,规定建立‘可持续发展影响评价制度',要求政府部门对可持续发展可能产生的影响做出评估。”此外,在各种污染防治的单行法规中,也对环境影响评价制度作了规定。如《水污染防治法》第13条规定,新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施所做的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响做出评价,规定防治措施;《海洋环境保护法》第10条和《大气污染防治法》第9条也作了类似规定。

为促进环境与发展的综合决策,实现经济、社会和环境的协调发展,九届全国人大常委会第三十次会议于2002年10月28日审议通过了《环境影响评价法》,自次年9月1日起施行。该法首次确定了战略环评,明确要求对土地利用规划,区域、流域、海域开发规划和10类专项规划进行环评,这标志着我国环境影响评价制度已开始走向成熟。同时,鉴于公众参与在环境影响评价制度中的重要作用,环保总局于2006年2月印发了《环境影响评价公众参与暂行办法》,初步形成了公众参与的制度化。

二、我国环境影响评价制度存在的主要缺陷

由上述环境影响评价制度现状看,我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染,缓减我国环境污染和生态破坏起了积极作用。但是,从我国环境影响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看,我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的缺陷:

(一)公众参与制度存在缺陷

公众参与是环境影响评价中的重要内容,空开进行调查并听取公众对评价程序的意见,便于环境影响评价赢得公众支持,能够提高公众的参与意识,促进决策民主化,提高决策透明度。③世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家,几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环境影响评价制度从产生直到1996年前在一些重大的环境立法没有体现。1996年全国人大常委会通过"关于修改《水污染防治法》的决定"才对公众参与环境影响评价有所涉及。其后,虽然《环境噪声污染防治法》以及《条例》都作了类似《水污染防治法》的规定,但这些规定都过于原则,对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等没有进行规定。因此,这些规定只不过是公众参与的宣言,并没有形成公众参与的完整机制。具体来说,缺陷如下:

1.信息不对称。目前,许多建设项目不能将项目建设的基本情况,包括建设规模,工程的具体内容以及污染物排放情况(污染物的类型、排放量的大小及其危害、所需要采取的污染治理措施、项目建设对环境的影响程度)等信息及时、充分、明确告知群众。公众和环保团体相对于行政机关和污染企业来说,在科技、科技、经济、信息等反面都处在绝对弱势方面。倘若公众参与在参与权、信息知情权、表决权等方面的不到司法功能的保障,那么公众参与只能是环境影响评价程序中的点缀而已。由于缺少对项目情况的全面了解,群众意见的准确性和可参考性就大打折扣,并由此使得知情权难以得到落实,监督权亦无从谈起,一旦发生环境纠纷往往难以得到妥善解决。

2.参与方式单一。目前我国环评中的公众参与方式较为单一,主要以发放公众调查问卷的形式出现,即事先设计若干调查问题,通过向公众发放征求意见表格,听取和征求项目所在地公众及部分单位的意见,了解公众对拟建项目所持态度及关心的主要问题,形成意见证明作为公众参与环境影响评价的内容,并将其纳入环评报告书中。除此之处,专家咨询、采取召开听证会、论证会等方式征询公众意见,采用次数和比例相当低。而实践已经证明,对于那些涉及面较广,影响较大的项目,特别是会造成生态环境变化的项目以及环境因素敏感的项目来说,听证会制度是必不可少的。

3.不注重对公众意见的处理。目前,环境影响报告书中对公众意见分析整理的做法,基本上是把公众意见统计归纳列入表格,并简单阐述,缺乏对统计归纳进行客观公正的分析论述,以及陈述水平上的辨证分析。这种方法对公众意见的处理过于草率、简单和形式化,完全成为只为满足程序要求而进行的象征性行为,致使公众意见被形式化处理,造成规划部门或建设单位“只听取、不采纳”的状况。有些公众感到自己花费了很多业余时间,参与了环境影响评价活动,但最终并没有体现自己的建议,他们认为这样的活动仅仅是形式,久而久之将给进行公众参与行为带来阻碍。④

4.法律保障尚不完善。在我国现行的法律法规中,大多只是对公众参与作了原则性的规定,缺乏实质的制度支持。《环境影响评价法》及其配套的《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然将公众参与环境影响评价程序放在一个更加突出的地位,特别规定了对可能造成不良影响的规划和建设项目必须举行论证会、听证会、各种座谈会、咨询会等,征求有关单位、专家和公众对环境影响评价报告书的意见,保障公民参与的知情权。然而在有关公众参与者的选择,公众参与的具体程序、参与权利的保障、权利救济的形式等基本方面尚未形成成文的制度。这就使得公众参与在形式、方法、内容和深度等方面难以得到准确的把握,存在较大的模糊性和明确性。

(二)法律责任不够完善

1.法律责任过轻。如《环境影响评价法》第31条规定,对于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件而擅自开工建设的,其后果是“责令停止建设,限期补办手续”。由于环评目的是在从事可能损害环境的活动之前,明确该活动对环境可能造成的影响,以便采取有效措施尽可能防止对环境不利的情况发生。而“先建设、后评价”使得基于环境影响评价而得出的分析、预测和评估结论不可能对决策产生实质性影响。而只要限期补办,并不承担法律责任,且即使没有限期补办,承担的法律责任相对较轻,实际上客观上起着鼓励建设单位违法之嫌。

又如第30条规定,规划审批机关在缺乏规划草案而违法批准的情况下,直接责任人员的法律责任仅仅是行政处分,缺乏“构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定,这就存在行政责任代替刑事处罚的缺憾。

2. 法律责任缺失。如《环境影响评价法》第31条虽然规定建设单位向有关部门申请未批或者未申请但已开工的建设单位都需要承担相应的法律责任,但对有些建设单位从未向有关部门提出环境影响评价报告书,并且也没有被有关主管单位发现查办,最终建设单位的项目已经完工的严重违法行为该怎样处罚,在该法中尚付阙如。又如,公众参与环境影响评价是《环境影响评价法》中的一项重要内容,其第5条、第11条、第21条对此都做了具体规定,但法律责任章节中却缺乏对未执行环境影响公众参与的行为追究法律责任的规定。

三、环境影响评价制度的完善建议

鉴于我国环境影响评价制度存在的上述缺陷,笔者不揣浅陋提出如下一些立法建议,希望能够对完善我国环境影响评价制度有所裨益。

(一)完善公众参与的环境影响评价制度

1.建立项目信息公开制度。信息交流是公众参与的核心,只有让公众及时、准确地了解项目的概况,以及拟建项目有利、不利的环境影响,公众参与才能有效地开展。因此在公众参与中,必须采取为公众易于获取的渠道发布信息,使更多的公众在第一时间获取信息,对于涉及面较广的项目可在有关报刊、电视、广播中予以公告。对于影响范围小的项目,也要采取张贴公告、发放宣传材料等形式让群众知晓。公众参与的主体应具有充分的广泛性和代表性,不应仅局限于具有直接利害关系的当事人,任何可能受到影响的主体都可以参与进来。

2.重视反馈信息的合理处理。要使公众参与真正发挥作用,就要认真对待公众反馈的意见。对公众意见应进行综合全面的整理和分析,有针对性的吸取或采纳公众提出的合理的、有建议性的意见,研究和制定出相应的解决对策,并采取污染防治措施。对公众意见所作的处理的说明,不仅要报送环境影响评价审查组织,还应向公众公开,以便公众监督。在《环境影响评价公众参与暂行办法》中已有明确规定,建设单位应当在报审的环评报告书中附有公众参与意见采纳或者不采纳的说明,该规定更进一步保证了公众参与的有效性。因此在今后的环评工作中应更加重视公众参与意见的总结与归纳,客观、真实地体现公众群体的意见,为项目的决策提供科学依据。环评报告的公开,可使公众知晓自己的建议和意见是否得到公正客观的反映;审批结果的公开,使公众参与环境影响评价真正起到了监督作用。同时对反馈信息合理处理也能增强公众参与的积极性。

3.确立国家鼓励公众参与的法律制度。鼓励只是一种欢迎意愿的表达,虽然带有舆论导向性,需要公众自愿才能付诸事件,但不带有法律强制性。因此,为了体现国家鼓励,有必要建立一套完整的激励机制,从制度上鼓励有关单位的专家和公众积极参与到环境影响评价中⑤。国家可采用有奖鼓励的手段以提高公众参与的积极性,如设立一个专门的环境影响评价公众参与基金,采取发放纪念品等抽奖方式,对那些对于重大项目、重大规划产生重大影响的公众参与意见进行适当奖励。

(二)进一步明确和完善法律责任

如果一部法律仅有权利义务规范,而没有对义务的违反设定法律责任,很难说这部法律是完善的,而且法律的实效也很难得到保障。即使设定了责任,还要考虑法律责任对于损害救济的及时充分性以及防止损害再次发生的有效性。这就要求改变现行法律责任中不合理的部分,如处罚畸轻,罚款额度小等现状,充分发挥法律责任遏制违法行为的作用

1.加大对违法行为的处罚力度。应杜绝《环境影响评价法》中存在行政责任代替刑事处罚的现象,对该法29条和30条作如下修改:将第29条修改为:“规划编制机关违反本法规定,组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为,造成环境影响评价严重失实的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。”将第30条修改为:“规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案,依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案,违法予以批准的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

2.增设部分条款法律责任。(1)环保部门对未规定公众参与内容的环境影响评价报告书,应不予审批;建设单位在环境影响报告书中隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的,应有被授予环境影响评价资格的环境保护主管部门吊销其评价资格证书,处以罚款,并依法追究主要责任人员的行政责任;建设单位对公众的合理意见不予采纳而开工建设的,应有环保主管部门责令停止生产,处以罚款,并依法追究主要责任人员的行政责任⑥。(2)对于依法应进行环评而擅自开工的行为,即使事后环评合格,也要予以处罚;对限期补办手续但未通过的,也应设立具体的处罚手段。在进一步完善相关制度的基础上,应明确违反这些制度的法律后果,使对每一项义务的违反都有相应的责任承担方式。(3)对应向环境保护行政主管部门提交建设项目环境影响报告文件的申请建设单位,未提交申请并擅自开工,且建设项目已经完成的,应予以罚款,并依法追究行政责任;对环境造成恶劣影响的,应加重处罚;情节特别恶劣构成犯罪的,依法追究刑事责任。

注释:

①王曦.美国环境法概论.武汉:武汉大学出版社.1992.

②潘岳.战略环评与可持续发展.经济社会体制比较.2005(5).

③金瑞林.环境法学.北京:北京大学出版社.2005.

④查传正.切实加强环境影响评价中的公众参与.苏州科技学院学报.2005(6).

⑤张金艳,赵国宁.我国环境影响评价中的公众参与.河南政法管理干部学院学报.2007(2).

⑥宋惠玲,阿海峰.论政府的环保责任—对《环境影响评价法》的几点建议.哈尔滨商业大学学报.2005(1).