刍议我国民事抗诉制度的完善

赵丽娟

摘要现实生活中法律制度的不完善不仅会浪费司法资源也将给当事人造成巨大的诉讼负累。本文指出《民事诉讼法》的修改对解决“申诉难”、“执行难”的问题起到了一定的作用,但对其它实践中长期困扰的一些问题还是未予以很好的规范,因此相关问题还需要立法加以明确或修改。

关键词民事诉讼法 抗诉制度完善

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)05-033-02

“倔汉蒋万林为女儿喊冤十年不歇”此为载于楚天都市报上的一篇文章。本文中的案件经过了五年三审分别是一审、抗诉后人民法院再审(一审生效后)、不服再审后的上诉审,至今案件仍未了结,上诉人还在不断的申诉中。由于此案被评为湖北省2007年度十大维权案例,入选中国该年度十大候选案例,因而获得社会的广泛关注,人们纷纷赞扬主人公的依法维权精神,但是其背后十年维权的漫漫艰辛历程更应值得我们思考。①由于民事案件繁多且复杂,《民事诉讼法》之作用不言而喻。虽然全国人大常委会于2007年10月主要围绕解决“申诉难”和“执行难”的问题修改了《民事诉讼法》,但此次修改力度不大,很多问题涉及很少或没有涉及。从案例中也可以看出,程序上的不完善将给当事人造成巨大的诉讼负累。

一、民事抗诉制度的概念介绍

民事抗诉制度作为我国检察监督制度的构成部分之一,是指立法所规定的由人民检察院对人民法院审判活动以提出抗诉的方式实施法律监督的程序制度。“抗诉,是指人民检察院认为人民法院已经生效的民事判决、裁定,认为确有错误,依法提请人民法院对案件重新审理的诉讼行为。”②依修改后的《民事诉讼法》的规定,最高人民检察院可以对各级法院的生效裁判提出抗诉;上级检察院可以对下级法院的生效裁判提出抗诉。对于检察院的抗诉,法院都应当自收到抗诉书之日起三十日内做出再审的裁定。而且将抗诉的事由由原来的四项扩到十三项,内容更加具体和全面。

二、关于民事抗诉制度的强化、弱化、废除之争

对于民事抗诉制度的设置问题,检法两家的认识差异较大。检察院认为 ,“由于错误裁判等司法不公的存在 ,需要作为专门法律监督机关的检察院加大包括抗诉等方式在内的监督力度 ,并应对法院实行全面监督 ,包括法院的审理行为、裁判行为、调解行为、执行行为等 ,只要是已经发生法律效力的判决、裁定、调解等都可以进行抗诉或以检察建议等方式要求纠正。”而法院方面则主张 ,“为了保障审判权的独立行使 ,确保司法权威和生效裁判的既判力 ,减少司法资源的浪费 ,检察院的抗诉应在范围和条件上有所限制 ,不少法院的同志甚至主张 ,应从立法上废除检察院对民事裁判的抗诉权。”③虽然“两家”的观点大相径庭,但却都有各自的依据。

从实然方面看,检察院之所以认为应当保留甚至强化民事抗诉制度主要是因为其有法律上的依据:《中华人民共和国宪法》第129条、131条分别规定了人民检察院的性质和独立性。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”,而第187条则规定了其行使职权的具体程序。虽然《民事诉讼法》分则部分只规定了检察院在符合条件的情形下对已生效的判决、裁定应当提出抗诉,但总则部分过于原则化的规定为这一制度的强化留下了很大的空间。此外《人民检察院民事行政办案规则》也为这一制度的实施提供了具体操作上的保障。

从应然的角度探讨,法院方面以及许多专家、学者对这一制度的存在提出了否定性的看法。原因有:“其一,民事抗诉制度的理论前提不成立,因为判断法院裁判是否错误的标准难以确定,检察院的判断能力并不高于甚至低于法院;其二,抗诉的强制效力影响了法院生效裁判的稳定性,降低了诉讼效率;其三,检察院提出抗诉、参与诉讼不可避免地与当事人意思自治、平等对抗等原则产生冲突;”④其四,“强化检察院对法院审判活动的监督权,其结果必然是弱化法院审判权行使的独立性,从而损害法院审判权的权威。”⑤

结合理论及实践中的实际情况,笔者认为这一制度的存在有其合理性。理由如下:

(一)从保持宪法的稳定性来看

宪法做为国家的根本大法,我们应当尊重其权威性及稳定性,不能朝令夕改。因而要肯定检察院做为国家法律监督机关的地位,赋予其相应的检察监督职权。而且从理论上讲“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”⑥当前我国法官的素质普遍不高,司法不公正的现象还大量存在,加之我国人情社会的风气浓厚,单靠法院的内部监督难以达到应有的效果。因而肯定检察院的抗诉权对于保证司法公正具有不可替代的作用。

(二)从实施的成效来看

在司法实务中检察院提出抗诉的案件数量之大以及改判率之高,都从一定程度证明其对维护司法公正、保护当事人的合法权益起到了较大的作用。据相关资料显示“1999年,全国法院再审审结民事行政抗诉案件7176件,改变原判决的案件占再审审结总数的82.5%;2000年,全国检察机关共受理民事、行政申诉案件86549件,改变原裁判率达77.3%;2001年,全国法院对民事行政抗诉案件再审审结10145件,改变原判结果率达73.9%;2002全年全国检察机关共受理民事行政申诉案件73488件, 原判改变率达75.2%。”⑦

(三)从民事抗诉与审判独立、裁判的稳定性、当事人的意思自治、平等对抗等法律关系来看

关于检察监督与审判独立二者之间并不矛盾,我们所说的审判独立,排除的是外在的非法干预,不能排斥合法的、体制内的监督与制约;检察院具有的对生效民事案件的抗诉权只能起到引起再审之诉的作用,至于是否改判仍掌握在法院手中,因而也不会影响到生效判决的稳定性;至于民诉法所强调的当事人意思自治、平等对抗等原则只是为了实现司法公正这一目标的手段,我们不能一谓强调手段而忽视其最终目标。而且“由于我国审判监督程序的强职权主义特征突出 ,同时也由于再审之诉没有建立 ,当事人的诉权及其保障是存在问题的 ,检察机关抗诉将有助于为当事人提供保障,而事实上 ,检察机关抗诉的案件绝大多数是应当事人申请提起的。”⑧

(四)从比较法的角度看

纵观各国的民事检察制度,一般均赋予检察机关以民事抗诉权。所不同的是外国的抗诉可以按上诉程序提出且一般限定民事案件的类型。

综上所述,民事抗诉的制度设计是合理的,但在现有的情况下,单方面强调强化或是弱化这一制度也是不切实际的,我们所急须解决的是如何完善这一制度。

三、现行民事抗诉制度存在的问题及解决对策

修改后的《民事诉讼法》对民事抗诉制度的规定仍过于抽象,很多问题没有具体化,易引起检法两家的争议,因而在实践中难以有效施实。

(一)关于抗诉的范围

《民事诉讼法》虽然规定了检察院在符合法定条件下应当对生效的判决、裁定提出抗诉。但是实践中检察院并不能就所有的生效判决、裁定行使上述职权。如最高人民法院在其批复中,数次单方面就涉及检法两家关系的民事抗诉的范围作出限制性的司法解释。此类批复涉及对执行程序中的裁定、先予执行的裁定、管辖权问题的裁定以及民事调解书、仲裁裁决等问题不得抗诉的规定。笔者认为由于法律规定当检察院提出抗诉后,人民法院应当再审,因而法律规定不能上诉的裁定检察院不应提出抗诉。一方面由于在此类裁定中当事人的权利可以通过向法院申请复议等方式得到救济,这既符合法律规定的初衷又可以节约司法资源提高诉讼效率;另一方面也因为法律规定不允许上诉的裁定对案件不起决定性的影响。但对于以法院调解方式结案的案件笔者认为应当允许检察院提出抗诉,一方面因为其也属生效的判决,另一方面由于我国许多法院规定民事案件以调解结案率做为衡量法院办案质量的标准之一,使实践中许多法官采取不正当方式促使案件达成调解,严重损害当事人的合法权益。然而,我们也应当看到这类案件与其它案件的不同之处,为了尊重当事人的处分权,应当规定检察院提出抗诉只能由当事人申请提起。但是由于最高人民检察院同样拥有对这一制度相关问题的司法解释权,且两者具有同等的效力,所以对这一问题的规定只有上升到法律的高度才能约束检察机关。

(二)关于抗诉检察院的级别

新的《民事诉讼法》并没有改变原有的规定。按其规定,最高人民检察院可以对各级法院的生效裁判提出抗诉;上级检察院可以对下级法院的生效裁判提出抗诉。至于如果人民检察院发现同级人民法院的生效裁判符合法定抗诉情形时或接受当事人申诉后,只能提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉,同级人民法院可以提审也可指令再审。但是审判实务中大部分案件是指令原审法院再审的,因此形成了“上抗下审”的局面。笔者认为这种程序设置不妥,应当规定人民检察院对同级人民法院可以直接提出抗诉。这是因为:首先,《宪法》规定人民检察院是我国的法律监督机关,各级检察院理应拥有对同级人民法院的监督权。其次,现实中大量的抗诉案件都经过了当事人向原审法院的同级检察院申诉,该院立案审查后提请上级检察院抗诉,上级检察院审查决定支持抗诉后再向同级人民法院提出抗诉,而受案法院一般又会将案件指令原审法院再审,这样一来案件又回到了起点,既浪费司法资源又给当事人造成巨大的诉讼负累。再次由同级人民检察院提出抗诉也有其优势,因为该级检察院一般会最先接触有关案件的第一手资料,由于其与法院一般又在同一区域也便于了解案情调查相关情况。

(三)关于抗诉的时效与次数

现行《民事诉讼法》未对检察院提出抗诉的时效和次数做出规定,致使司法实务中经常出现问题。笔者认为法律应对其进行明确的规定,既要维护司法秩序的稳定性,又要兼顾个案的公正性,保证当事人的权利得到救济。“对于其履行不影响国家和社会公共利益的生效民事裁判,检察机关应在该裁判生效后五年内进行抗诉监督”⑨,即超过这一时限不能再提出抗诉。对于影响国家和社会公共利益的,则可不做时限的规定。对于抗诉的次数问题,根据最高人民法院的有关司法解释,人民法院对抗诉案件依法再审,维持原判决、裁定的,人民检察院不得就该案再次抗诉。对于此解释部分学者持赞成意见:“从我国实际出发,我主张可以规定检察院对生效裁判的抗诉以一次为限。”⑩但也有人认为可以规定在特定情况下,可由抗诉检察院的上级检察院提起再抗诉,即以一次抗诉为原则,以两次抗诉为例外。具体应如何规定,应当由实际情况决定,但无论怎样,立法都应尽早对这一问题进行明确。

(四)关于人民检察院出席抗诉案件再审法庭的地位

《民事诉讼法》第190条规定:“人民检察院提出抗诉的案件,人民法院再审时,应当通知人民检察院派员出席法庭。”《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第45条规定:“检察人员出席抗诉案件再审法庭的任务是(一)宣读抗诉书;(二)发表出庭意见;(三)发现庭审活动违法的,向再审法院提出建议。”但均未规定人民检察院的地位问题。笔者认为要切实保障在民事诉讼中原、被告始终处于平等地位以及法院与原、被告之间构筑的等腰三角形结构的模式,检察机关应处于中立、公正的监督地位,既不能代替法院进行审判,也不能行使当事人的权利,履行当事人的义务。这样还可以杜绝审判活动中部分当事人因为审判监督程序不交费,以及利用检察院的权力对抗对方当事人的心理,而消积参与诉讼活动待判决生效后再到检察院申诉,以达到其目的不合理行为。当然,为了体现当事人的处分权原则也并非绝对排斥当事人选择这种行为,因为有些人这样做可能是出于对法院的不信任,或者是法院办案人员存在违法操作行为。

四、结语

对于民事抗诉制度,笔者在此仅提出了自己较为浅薄的看法,还有更多的问题等待我们去发掘和完善。但是应当看到我国的民事检察监督制度是具有中国特色的制度,相关规定的完善不能完全照搬“西方”的作法。因此有些人主张应当像西方国家那样尽可能扩大检察院的职能的看法是值得商榷的。“就实践层面而言,并且从长远看来,真正能证明一个制度的合理性和正当性的必定是它在诸多具体的社会制约条件下的正常运作,以及因此而来的人们对这一制度事实上的接受和认可。”豘当前我国检察官的素质还有待提高,如果赋予其无限制的检察监督权,将会陷入“谁来监督监督者”的无限循环中。笔者殷切希望《民事诉讼法》中相关制度尽快得到完善,以避免发生文章开始案例中的情形。我国的司法资源是有限的,当事人的生命和精力也是有限的,我们能做的就是不断地探索和改进。

注释:

①楚天都市报2009年1月23日第八版.

②常怡主编.民事诉讼法学.中国政法大学出版社.2008年版.第289页.

③李小青.我国民事抗诉监督制度存在的问题及对策.中州大学报.2007(1).

④林劲松.民事抗诉制度的基础性缺陷.河北法学.2005(1).

⑤黄松友.检察监督与审判独立.法学研究.2000(4).

⑥法]孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神(上册).商务印书馆.1961年版.

⑦潘君,吕洪涛.最高人民检察院民事行政检察厅.人大复印资料.

⑧蔡虹.民事诉讼法修改与民事检察监督.山东警察学院学报.2008(97).

⑨徐晓慧.民事诉讼法-中民事抗诉制度的缺陷及完善.中州大学报.2005(149).

⑩陈桂明.民事检察监督之存废、定位与方式.网文.

豘苏力.送法下乡.中国政法大学出版社.2000年版.第89 页.