浅析公务员的抵抗权

杨佳霖 任 君

摘要:新颁布的《公务员法》有许多创新之处,其中第54条规定的抵抗权制度即是其显例之一。从原《公务员法》草案规定的下级公务员“不得对抗”上级的命令,到最后颁布实施的《公务员法》第54条规定的下级对上级的决定可以有条件地说“不”,虽然只是法律表述的变动,实质却蕴涵着法治理念的变迁。其进步是不言而喻的,这是《公务员法》的最大亮点,具有重大的法治意义

关键词:公务员;抵抗权;明显违法

中图分类号:F830.92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0210-03

新颁布的《公务员法》是我国近年来行政立法的亮点之一,它标志着我国的公务员人事管理制度纳入了科学化、法制化的轨道。这部法律的出台是我国公务员制度建设的一个重要里程碑,意义重大。该法中有许多创新之处,其中第54条规定的抵抗权制度即是其显例之一。为了加强对其理解和适用,笔者拟结合实际案例,对该制度的立法意图进行法理分析,从而对其有效实施提出建议。

一、抵抗权制度为维护公务员合法权益提供了法律保障

抵抗权,也有学者称为抗命权。国际通说称为抵抗权,但笔者认为后一种称呼更为形象。从字面分析来看,与抗命相对应的就是服从。毫无疑问,下级服从上级是公务员的法定义务,我国1994年颁布的《国家公务员暂行条例》第31条第3款规定:“对抗上级的决议和命令”属于违纪行为。但现实中存在着这样的情形:如果上级的决议和命令存在错误的时候,下级应当如何作为,是选择服从还是抗命?任何一种法律的制定颁布都是要解决社会中存在的某些问题的。因此笔者先从实践案例入手,分析抵抗权制度所要解决的社会问题。

这是发生在新《公务员法》实施前,也就是2005年的一件案例。张洪钧曾是安徽省阜阳市物价局局长,在任期间因调查并制止教育乱收费遭到阻挠,于当年4月初向市领导提出辞职,之后,7月被市委调入该市的供销社任主任,他在上任第一天再次提出申请,辞去主任一职,最终被批准,成为一名普通的公务员。整个事件的起因是因为多次接到老师和学生家长的举报,张洪钧对该市中小学校以建设电脑教室的名义乱收费行为进行了专项调查,并对存在问题的学校提出整改意见。但教育主管部门认为,这样的“干预”使得他们无法开展正常的工作。还有部分学校校长、教师还到省里上访。因此,阜阳市的有关领导采取了“和稀泥”的办法,表面上是组织物价、教育、财政等部门进行联合调研。实际上是随后下达了一条让人费解的指令:以后物价部门进行的专项检查,必须得到上级部门的同意。这其实就是没收了物价局的价格调查权,同时,物价局申请正常的办公经费也不能及时拨发,致使物价局被数度停水停电,电信局也屡次催缴费用。因此,张洪钧以“外部工作环境恶劣”为由提出了辞职。

国家行政学院法学部副教授杨伟东在接受记者采访时说,目前,在我国依法治国、依法行政的目标尚未完全达成的时候,很多情况在实际上是端不上台面的潜规则真正在起作用。下级如何对待上级的错误命令?是服从还是违抗,很多情况下是一个难以两全齐美的事情,而且在实际操作中,大多数官员不愿意冒政治风险去对抗上级。

这样的案例还有很多,比如我们所熟知的福建省长乐市财政局长王凯峰也是因为服从上级文件违法担保,受到了刑法的制裁。以及广西梧州市水利局长何棠因在防洪抢险过程中提出了与上级不同的意见被停职。还有浙江巨贪杨秀珠贪污受贿案中,涉案人金建林在受审时委屈地说,自己好不容易当了官,最后却栽在了“绝对服从”上。从这些下级对抗上级或者服从上级的经典案例中,可以看出,下级要对上级说不,那是要付出相当的代价的。因为公务员在说不之后面临的往往的是强大的上级,如果没有相应的保障和救济,那么公务员只能选择辞职了。这一点在很强烈地提醒我们,必须要有相关的制度来保护这些人的合法权益,他们才会理直气壮地说不。

二、抵抗权制度的确立标志着我国法治理念的变迁

1.抵抗权法条出台背景

2006年1月1日起实施的《公务员法》第54条正式规定了公务员的抵抗权制度。回首看来,抵抗权制度的出台,也是经历了一波三折。

从2000年起,我国立法机关为了规范公务员的管理,加强监督,保障其合法权益,建设高素质的公务员队伍,就开始了《公务员法》的起草。终于在2004年12月25日召开的十届全国人大常委会第十三次会议上正式进入立法程序。在草案第一次审议时,人事部部长张柏林就《公务员法(草案)》向会议作的说明中指出,公务员“不得对抗上级决定和命令”,否则,将被视为违反纪律的行为受到行政处分。规定一出就引发了一片指责:多数学者认为,这样的规定过于绝对,虽然服从上级的命令是公务员应该履行的义务,但为了防止上级违法决议对公共利益造成损害,公务员应当有权提出纠正意见;4个月之后,十届全国人大常委会第十五次会议召开,草案的二次审议报告吸收了一次审议的意见,修改后的法条既肯定了公务员应当执行上级决定或命令,以保证政令畅通;也要求公务员要对法律负责,有权对违法的上级决定说不。就这样,公务员抵抗权制度在经过多次补充和完善之后,终于在2005年4月27日十屆全国人大常委会第十五次会议通过,成为《公务员法》第54条。

2.抵抗权的立法意义。从原公务员法草案规定的下级公务员“不得对抗”上级的命令到最后颁布实施的《公务员法》第54条规定的下级对上级的决定可以有条件地说“不”,虽然只是法律表述的变动,实质却蕴涵着法治理念的变迁。其进步是不言而喻的,这是《公务员法》的最大亮点,具有重大的法治意义。

第一,集中体现人大立法的程序民主。《公务员法》研究起草工作从2001年启动,有关部门通力协作,开展了大量的立法调研,并反复听取社会公众意见。可以说,第54条的出台是立法机关积极回应并采纳公众意见的具体体现,是立法程序民主的一次生动写照,是我国公务员制度的一大进步。

第二,生动展现公务员的决策民主。公务员制度是以“科层制”为基础的,它的最大优势是能保持政令畅通,节约行政成本。但是,由于组织层级严格、权力相对集中,容易产生命令或决策上的失误。我们不难理解,在多数情况下政府命令的决策者往往不能全面熟悉基层的情况,而真正熟悉或了解基层情况的公务员又未必有机会直接参与政府的决策过程。第54条从法律层面保障公务员说“不”的权利,体现了对基层公务员及其工作的尊重,使得每一层级的公务员都参与到了政府决策的过程中来,激发了下级公务员的主观能动性和责任感。因此,抵抗权制度也体现了公务员的决策民主。

第三,有利于提升公务员的维权意识。《公务员法》第54条规定,下级公务员如果放弃说“不”的权利,“执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担责任”。这就是强化公务员的法律责任意识,使公务员从以往的对命令负责转变到现在的对法律负责。第54条强调公务员要把执行上级的决定或者命令和承担法律责任统一起来,这是一种新的行政理念。它从客观上减少了下级对上级的盲目服从,增加了上下级公务员之间在法律意义上的平等关系,即下级对上级的服从是在法律意义上的服从,不服从也是在法律意义上的不服从。

第四,有利于完善对权利的监督。公务员的权利来源于国家的赋予,其行使权利的最终目的和依据只能是忠实于社会公共利益。如果上级的命令与公共目的背道而驰,公务员仍盲目地服从和执行,那么实际上就是损害国家利益。抵抗权就是赋予公务员对违反宪法和法律的行为进行监督的权利和职责。对每一个公务员来说,你手中拥有权利,但你也必须为此承担责任,这样有利于公务员权责的统一,也促使公务员更好地监督上级。

三、正确运用和行使抵抗权是依法行政的保证

作为我国人事制度方面基本法律的《公务员法》,第54条将抵抗权的行使主体扩大到普遍意义上的公务员群体,显然是行政立法方面的一大突破。但我们仍应该更多地着眼于该项权利适用的前提条件、权利义务、配套细则、救济方法等方面,以便进一步予以细化和完善。对于何谓明显违法的决定与命令——尽管走私、刑讯逼供、做假账、逃税等可以比较清晰的辨认出来,但不可避免的会有一些处于明显违法与不明显违法的边缘地段的决定与命令,此时怎样分辨则还是一个有待于解决的棘手问题。不可否认的是,这也给公务员自身带来了辨别的风险与责任。在这些情形下,如何更好地确定公务员的权利界限与责任,需要深刻地分析法条,领会和理解其中的法理内涵。

《公务员法》第54条的规定包含了三层基本含义:第一,下级执行上级的决定或者命令时,认为上级有错误的,可以向上级提出意见;第二,上级如果仍然坚持该决定或者命令时,下级公务员必须执行,执行的后果只由上级承担责任,下级免责;第三,如果上级的决定或者命令明显违法,下级不得执行。如果下级执行该决定或者命令,必须承担相应的责任。

行使抵抗權的关键在于如何准确地判断并认定上级的决定是否明显违法。从一般意义上讲,明显违法是指一个普通公民或者从业人员都可以判断出的违法行为。具体对公务员而言就要根据一般性的常识、法律、法规以及公务员的义务、纪律来判断出的违法行为。这种判断可以从三个方面来理解:首先,明显违法是客观事实,它不以公务员的主观判断、知识背景等为前提条件,而是上级的决定存在客观上的明显违法,这就要求公务员具备一定的法律知识;其次,违法明显是指法律有明文规定,具体表现为两种形式:一是上级的决定将导致刑事犯罪;二是上级的决定严重违反从业规则;最后,明显违背的“法”是指依照我国《立法法》所确定的法的范围,主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章等。只有具备上述条件,才能构成明显违法事实。

那么在实际工作中,公务员如何正确行使抗抵权呢?这是一个重要的法律实践问题。如果公务员执行的是上级依法作出的决定,当然就无须行使抵抗权。但如果遇到上级超越职权,随意支配下级公务员做工作范围之外的事务,甚至违反有关法律法规或公务员纪律的,在这种情况下,处理好与上级的关系就显得极为重要。确实有些公务员因害怕得罪领导,为了保住自己的官职,唯领导是从,做出一些违纪违法的事情。现实生活中这样的例子并不少见。也有些公务员明知这样做是不正确的,但又不知怎样处理,徘徊于做与不做的两难境地。这就要求我们的公务员在提高处理人际关系的能力的同时,加强对法律、法规的学习,善于行使法律赋予的各项权利,尤其是抵抗权,以保护自己的合法权益和公共利益不受侵害。

正确行使公务员的抵抗权,应明确以下三点:第一,这种抵抗权是一种法律监督权。行政权的监督主要体现为上级对下级、大权利对小权利的监督。而下级对上级的反向监督则呈现弱化状况。公务员的抵抗权就是权力平衡监督的集中体现。它通过公务员对上级做出的可能存在错误的决定或者命令进行事前监督或事中监督,有效地预防、减少和消除上级错误的决定或者命令,是一种保障合法、防止不法的重要制约手段,实质是一种法律监督权;第二,这种抵抗权是一种有限的权利。它不是完全的、绝对的抵抗权。公务员不能对上级的决定或者命令置之不理,更不能公然违抗。这种有限体现在下级对上级命令的暂缓执行和提出意见两个方面。如果其意见不被接受,公务员只能执行上级的决定或者命令。如果不能准确地把握抵抗权的这种有限性,就会给工作造成损失;第三,这种抵抗权的免责性。公务员一旦行使了抵抗权,是否会承担不利的法律后果呢?根据法条规定有两点可以明确:首先,抵抗权既然是一种法律权利,公务员行使后,上级就不能把这种行为作为违纪来处理。其次,如果公务员提出的意见不被接受,事后原上级决定又被证明是为违法的,公务员不承担责任。

总之,公务员应当把对上级负责和对宪法和法律负责统一起来,当二者发生矛盾的时候,要毫不犹豫地站在宪法和法律一边。公务员只有切实履行好义务和职责,才能更好地发挥对不法行为的监督制约作用,尽快实现依法治国的目标。