论我国集体林地产权制度的完善

彭　钰

摘 要：当前我国集体林地产权制度正处于改革时期，为实现“公平”和“效率”双重价值目标，应在产权制度向现代化产权制度转型时期，结合预期理论、利益相关者理论和激励理论，通过激发预期性、协调利益相关者权利义务、强化激励机制和社会保障机制，对我国集体林地产权制度进行完善。

关键词：集体林地产权制度；公平与效率；预期理论；激励理论；利益相关者

中图分类号：F30文献标识码：A 文章编号：1005-569X(2009)05-0010-03

1 引 言

中国古语道：“有土斯有财”。土地意味着保障，意味着权利与独立，更意味着个人的财富[1]。林地作为土地的重要类型之一，在农村中成为亿万农民赖以生存的保障。作为国土资源，林地具有土地的本质属性——政治性，林地产权制度的是否合理，直接影响着农村的发展和农民生活的稳定。

我国集体林地总面积25.48亿亩，占全国林地总面积的60.1%[2]。自建国以来，集体林地产权制度经历了不同历史阶段的改革，以适应该时期的社会生产力。随着人类自身文明程度的不断提高、生态环境、代际公平和可持续发展理念的深入人心，林地作为土地重要形式之一，其生态资源属性越来越凸显，要求人们在利用林地获取物质财产的同时，必然将生态环境资源因素考虑其中。这就造成林地产权制度摆脱传统林地产权制度“经济效率”单一价值目标设计理念转而向生态优先、经济和社会“和谐发展”的现代林地产权制度转变的必要性和必然性。

2集体林地产权制度的价值理念与权利结构

2.1 林地的双重属性

林地具有资源属性与财产属性的双重属性，在社会综合平衡发展中有举足轻重的地位。“公平”与“效率”是林地实现其资源属性与财产属性的基本价值目标。我国越来越重视林地的资源属性，同时，林地的资源属性与财产属性是相辅相成、互相促进的。在林业发展新时期，确保林业经济可持续发展，保障林农收益权，才能从根本上调动林地利用的积极性，充分发挥其生态性能。

2.2 集体林地产权制度受质疑

我国当前集体林地产权制度的基本内容为集体林地的所有权、使用权、收益权、处分权等一系列权利的设置、划分与保障。在以土地改革为切入点来解决“三农”问题逐步深入的背景之下，集体林地的传统权利设置与划分越来越受到质疑，被指“主体缺位、内容缺失、形成与配置不公平、行使与运行无绩效”等，对我国集体林地产权制度的基本构架和内容进行重新定位、调整已成为必然。

2.3 林地利用权被分离出来

集体林地产权的具体权利内容可分为林地所有权、林地利用权、林地收益权和林地回收权。从集体林地集体所有的所有权结构中，分离并设定一项具有完全物权性质的林地利用权，并将传统林地所有权所包含的占有、使用、收益和处分四项权能融入到能够进入市场流转的林地利用权之中，以实现林地财产属性的“效率”价值目标。而同时，林地的资源属性所要求的“公平”价值目标，则需通过集体林地的所有权人——国家和集体，充分发挥宏观调控手段，对林地利用进行科学、合理的用途管制和权限划分，并以健全的机制予以保障。

在这样的制度构架中，林地所有权与利用权、收益权和回收权彻底分离，林地利用权成为一项相当独立并能够自由流转的权利，林地收益权由国家、集体、林农、社会成员等利益相关者按一定规则予以分配，国家和集体除了应当行使集体林地所有权和回收权的情形之外，不得再随意干预林地利用权在市场中的运行[3]。

在新的集体林地产权制度之中，林地双重属性所蕴含的两种不同价值目标都将通过不同制度和机制实现。在这一前提下，立足于我国现有的集体林地产权制度存在的缺陷和不足，结合生态学理论、预期性理论和利益相关者理论，提出构建我国现代化集体林地产权制度的思路和具体措施。

3完善我国现代集体林地产权制度的理论依据

在林地产权制度改革中，许多学者将西方产权理论、市场与市场变迁理论、外部性经济学理论等加入到改革中，为我国集体林地产权制度改革奠定了深厚的理论基础，对改革起了极大的理论指导意义。

本文认为：理性预期理论、激励理论和利益相关者理论，从利益主体的主观角度出发，对林地产权制度改革的结果效应起着极大的影响作用，因此，在完善集体林地产权制度的改革中，这些理论也应当受到重视。

3.1 理性预期理论

预期理论( Expectancy Theory) 是由美国心理学家和管理学家弗隆姆(V.H.Vroom) 提出的。该理论认为：一种行为倾向的强度取决于个体对这种行为可能带来的结果的期望以及这种结果对行为者的吸引力。该理论包括三个要素：①预期(expectancy)，即当人们完成某一特定的任务时, 他们必然会为付出一定代价后可能会达到的特定业绩做出心理评价。该心理评价则是他们的预期, 是他们为实现目标必须投入的可行性评估；②认知(instrumentality)，人们对一定业绩可能会导致的预计收益做出心理评价，是他们对预期收益的评估；③评价(valence)，是人们对收益净值的评价, 是对投入产出比的评估[4]。

理性预期理论被西方经济学界看成是宏观经济学领域最重要的理论创新[5]。它从经济人的理性角度出发，强调了在经济决策和经济行为变动中预期的重要性[6]。产权作为一种社会工具，能够帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，引导人们实现将外部性较大地内在化的激励[7]。明确产权可以避免政府对企业和个人的不正当干预，增加权利主体的预期性，使其能进行自主决策，增强责任感，更可促进资源的优化配置，使资源使用的收益最大化。

我国集体土地所有权一直是理论界争议的焦点，谓其“主体缺位、内容缺失、形成与配置不公平、行使与运行无绩效”等[3~5]。他们认为，集体产权“既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排”。这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺”[8]。此外，“集体产权缺乏监督和绩效衡量，因此存在致命缺陷”，集体林地产权制度在预期、认知和评价三个要素上的弱化，从而导致生产的积极性不高，效率价值低。

3.2 激励理论

心理学认为，激励是指激发人努力工作、追求某种目标的动力。美国心理学家赫兹伯格提出的双因素理论认为，影响人们行为的因素有两种：一是心理评价体系方面的满意程度，如由于良好的工作成绩而得到的奖励和提升、工作的成就感、对未来发展的期望等，称之为心理激励因素；二是工作环境或工作条件等硬件方面的满意程度，如单位的政策和行政管理、安全性与稳定性、工作环境等, 称之为心理保健因素或维持因素[9]。这两个方面的因素共同构成了激励形态。

在集体林地产权制度中，要实现制度的最优激励效果，必须合理处理两层关系：一是努力与绩效的关系。林农希望通过一定的努力达到预期的目标，如果个体认为达到目标的概率很高，就会有信心，并激发出很强的行为力量；反之如果目标通过努力也难以达到时，就会失去内在动力，导致行为消极；二是收获与个人价值目标的关系。如果通过努力所得到的收获是自己价值目标范围之内所期待拥有的成果，必定会激发农民更大的热情和积极性投入到林地经营中，以创造更大的价值[10]。

3.3 利益相关者理论

利益相关者理论(Stakeholder Theory)产生于20世纪60年代左右，是在对美国、英国等长期奉行“股东至上”的外部控制型公司治理模式的质疑中逐步发展起来的[11]。代表人Clarkson从狭义上对“利益相关者”定义为：“在企业中投入了实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西，并由此承担了某些形式的风险的群体和个人”[12] 。产权与利益相关者地位的关系甚密，“只要一种多元的产权理论被接受，那么产权理论和利益相关者理论之间的联系也就显而易见了”[13]。正确、合理界定利益相关者地位是影响产权制度激励效应的重要因素。

第一，利益相关者的分级期望值。美国心理学家弗鲁姆(V.H.V room )于1964年在《工作与激励》一书中提出：“人之所以能够从事某项工作并完成组织的目标，是因为这些工作和组织的目标会帮助他们达成自己的目标, 满足自己某方面的需要。”人们采取某项行动的动力或激励取决于其对行动结果的价值评价，以及预期达成该结果可能性的估计与判断。在我国集体林地产权制度中，利益相关者包括：基于政治因素的一级管理者，即林地所有人——国家和集体、基于财产属性的效率价值目标经营者，即林地承包经营权人——林农、基于环境和资源的公平价值目标的利益相关者——社会和社会中的人。此外，还有地方政府、林业主管部门、林地流转中涉及到的权利主体等。根据利益相关的依赖程度和利害关系程度，对利益相关者的主体权利地位进行分级，对于良好协调不同利益集团之间的内在权利义务关系，处理分歧和争议，具有极大意义。

第二，利益相关者的效价评估。集体林地产权制度中，林地的所有权人、利用权人、收益权人和处分权人都是直接或间接的利益相关者，只有当预期与回报紧密关联，目标才有激励作用，劳动者才会有积极性；如果相关利益集体的付出与回报不存在合理关联，便会导致积极性低下，从而导致生产效率低[14]。尊重不同级别的利益相关者的权利和诉求，才能最大限度地发挥激励功能，创造最大的价值。

4完善我国现代集体林地产权制度的具体途径

立足于预期理论、激励理论和利益相关者理论，促进我国集体林地产权制度向现代林地产权制度转变，应当从以下方面加以考虑：

4.1 激发农民的合理预期性

预期性的强弱主要与明晰的产权、合理的产权制度、健全的信息化和适当的国家干预相关。要充分调动农民的积极性，就要保证其享有高度合理的预期，才能实现集体林业的可持续性发展。应该做到：第一，明晰产权，稳定林地承包经营权。产权是预期的基础。明晰产权，使林农成为所承包林地的真正主人，是保障林农积极性、提高预期性的前提。只有赋予林农主人翁意识，享受充分权益，才能保障承包林地被最大利益化利用。第二，实践信息公开。信息是人们形成预期的前提和基础。在做出某一决策前，对信息的获取和掌握是对正确预计成本与收益、形成正确预期的基础。林地产权明晰后，及时公开产权信息，对于避免农民之间权属不明的林地纠纷、避免行政手段的非法干预、促进林地资源的合理透明流转、保障农民应有权利和实有权利都有极大意义。

4.2 确立和协调利益相关者的权利义务

合理分配和协调各个利益相关者的利益和权利义务，是促进生产的重要保障。只有各个利益相关者良性互动，积极配合，才能达到生产的最优效益。确立和协调利益相关者的权利义务，应从两个方面入手：第一，确立农民的直接利益相关者地位，保障其利益的首要地位。行政机关在制定林地政策或改革方案时，应充分尊重农民意愿和需求，从农民切身利益出发，将农民的利益放在首要位置，不得以权（权力）压权（权利），以权谋私。第二，协调和平衡各个利益集团的利益诉求，处理好直接利益相关者与间接利益相关者之间的利益合作与冲突。“新时期各方利益诉求的博弈与满足，预示了改革的迫切”[15]。集体林地涉及到国家、集体、农民等诸多利益主体，如果不能妥善处理各个利益主体之间的纷杂关系，在一定程度上会制约林地资源的利用和发展。在改革中，通过制度改革建立起新型的利益整合机制，通过协调、交易、利益让渡和责任分担等方式，确保集体林地所有利益相关者应有的利益，从而实现各参与方分散资源的优化配置，增强林地的最优化利用。

4.3 完善激励机制和社会保障机制

完善激励机制和社会保障机制，应从限制行政权力入手，减少行政手段的微观干预，确保林地承包经营权的稳定性和安全性，才能从根本上激发农民的积极性。此外，由于林地兼顾财产属性和生态属性，资源的双重属性要求行政机关在宏观调控中，必须注重引导林业可持续发展，在保障生态效应的前提下提高经济效应和社会效应。在完善激励机制上，应鼓励林地的合理流转，并尽快建立和完善的农民社会保障机制，将失地农民的权利保障纳入到社会保障体系中，减少农民的顾虑，促进林地更加科学、合理流转和利用。

参考文献：

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