当前农村土地经营权流转存在的问题及解决办法

张晓丽

随着我国现代化农业的发展，当前的农村土地使用制度急需创新。党的十七届三中全会指出：加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》则再次强调了加快农村土地流转、建立健全土地承包经营权流转市场问题：“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。鼓励有条件的地方发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。”

应该说，积极稳妥有序地推进农村土地承包经营权流转，是落实党的十七届三中全会精神，推进新形势下农村改革发展的一项重要内容，对于加快我国设施农业建设，促进农业生产方式向产业化、集约化、现代化转变具有深远意义。但由于受各种条件制约，目前的农村土地经营权流转仍存在着一定障碍，这就在很大程度上制约了我国现代化农业模式的健康发展。

一、土地经营权流转中存在的问题

随着我国土地使用制度改革的深入，土地使用权也正在按商品经济的规律进行着流转，而之所以能够进行流转，主要是由于“土地作为一种特殊商品，既受一般商品供求规律的制约，又有其与一般商品不同的特殊供求方式。”

随着我国城市化进程的加快，大量农村劳动力进入城镇从事第二、三产业，这样其原有的生产资料如土地就主要转移给未流动到城镇工作的劳动力，但由于该生产资料的承包权没有改变，所以其便把承包的经营权予以转让，从中赚取一定的租金，这就产生了土地的流转。但由于这方面的相关制度和政策还不完善，以至在流转过程中出现了许多值得研究的问题。

(一)部分地区对通过流转集中的土地缺少科学的农业发展布局规划

众所周知，土地利用的目标是为了取得经济效益、生态效益和社会效益，多年的事实证明，随着社会的发展，零散的土地经营已很难创造出与社会需要相吻合的效益，只有通过土地的集约化使用，才能为现代农业发展准备一定条件。土地流转的目的应是化分散为集中，以加快本地的设施农业和现代化农业发展。但有些地区采取了随意性流转模式，没有达到通过流转实现集约经营、产业化发展的目的，进而造成土地资源的浪费，难以最大限度地发挥土地效用。

(二)一些方面的工作还缺乏有效的法律保障

2005年，农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》。但随着形势的发展，该办法对一些新问题不够适用。由于缺少法律依据，在土地流转中一些问题难以解决。如集体发展设施农业和规模农业过程中，个别农民出于非正当原因(要高价等)拒不流转，而对于这种现象缺乏有效的制约手段，致使多数农民和集体经济的发展受到影响。

(三)多数地区缺少规范的流转市场

市场既是商品交易的场所，也是商品交换中发生经济关系的总和。在社会主义公有制条件下，我国的土地市场呈现出了权利主导性、不完全性和地域性特点，这些特点的存在一定程度上影响了流转市场的规范性。而规范的流转市场可以使土地承包经营权流转公开透明、公正有序，有利于保护农民利益，实现土地流转健康运行。当前，由于缺少这种平台，难以使土地效益最大化，也出现了许多不符合群众利益的行政行为。

(四)缺少严格的流转程序

流转程序的不完善使土地在流转过程中出现了许多问题，如以农户私下操作为主，出让方和受让方经常由此产生纠纷；罗圈式流转使得有关政府部门在处理土地问题时难度增大；不规范的土地流转损害了国家、集体和个人等多方利益；影响了土地质量的保护和农田水利设施建设；为农村一些黑恶势力的产生提供了土壤等等。

(五)存在着一定的侵害农民利益现象

一些地区采取了“反租倒包”形式，即乡镇政府或村委会向农户支付一定租金，把农户已经承包的土地收归集体，再由集体转租给外来的公司、大户，或者“倒包”给本乡、本村的其他农户，收取租金。乡政府、村委会转包或倒包所收取的租金远高于支付给农户的租金，获得了比农户多得多的差额地租。而农民只知道集体支付给自己的租金数额，不知道集体转包、倒包收取租金几何，更不知道他的“买家”究竟是谁。这种状况容易使农民与村委会、乡镇政府、干群之间出现矛盾，引发社会问题。

(六)缺乏相应的风险保护机制

随着市场经济的全面发展，市场化的风险也越来越高，但农民作为土地的出让方，其在出让土地承包权的同时也承担受让方的风险，一旦受让方经营失败，农民难以得到合理补偿。由于缺乏风险保护机制，有关部门也难以保障农民的利益。

这些问题的存在，制约了土地的最大效能发挥，不利于土地的可持续开发利用。因为资源对经济发展的作用是显而易见的，所以古典经济学家如斯密、李嘉图以及马克思常常以矿山和土地作为讨论的资源形态，而现代化的农业对土地的利用提出了许多新要求，因此最大化解决土地流转中出现的问题是推动农业市场化进程的一大重要环节。

二、土地流转问题的解决办法

土地流转是新时期社会发展提出的要求，是现代化农业建设中的重要一环。也就是说，要通过土地流转逐步实现农业的整体市场化，而“整体市场化是中国特有的农业市场化的一部分”，只有这样，我们的农业发展才能实现与世界接轨。但由于历史原因，土地流转又具有一定的复杂性，而目前的主要任务是在保证农民基本权益的基础上，通过各种措施让土地资源流动起来。

(一)坚持正确引导，政策管理

在促进土地流转中要加强引导、注重管理，以提高土地利用率、投入产出率、劳动生产率和农产品优质率为主要目标，牢牢把握政策原则。特别是在必须稳定农户家庭承包责任制的前提下来实行土地所有权、承包权和使用权的适当分离，同时要坚持“集中、连片、规模”的原则，通过流转实现集中连片，规模开发和集约经营，发挥规模经营效应。

(二)创新体制机制，探索流转模式

通过正确引导、政策扶持，形成农户之间互换地块建棚、村集体租地后统一建设、村集体统一建棚后分到各户和企业租赁土地进行高效设施农业建设等流转方式。在土地流转中，应以不违背农民意愿为前提，不损害农民利益，探索多种形式促进土地流转。大体说来可采取以下模式：(1)租赁：农民以租赁方式，将承包地经营权租给业主经营，

业主每年以现金或实物的形式补偿农户；(2)代耕：一些不愿意放弃土地承包经营权，但又没有精力耕种土地的农户，可由村集体经济组织或由其组建的土地代耕合作组织在保留原承包关系不变的前提下，与土地承包农户达成协议，或以一定的条件将撂荒耕地从农民手中集中起来，组织代耕或再发包给其他人耕种；(3)股份合作：在保持原承包关系不变的前提下，由农民自愿申请，并以土地经营权人社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作社实施规模经营或引进业主经营；(4)转包：农民因外出打工或经商，将土地自发地转包给其他农民耕种，原承包关系保持不变。这种形式十分普遍；(5)互换：农户为了耕作方便，通过相互协商，进行土地互换。

(三)建立较为统一、规范的土地流转市场，规范流转程序

如天津市蓟县就建立了由县级土地流转综合服务中心、26个乡镇土地流转服务中心和村级土地流动服务站组成的县、乡、村三级土地流转市场服务体系。县土地流转综合服务中心设在县农业局农经总站；乡镇土地流转服务中心与农经站实行“一套人马、两块牌子”，设置土地流转信息联络员、收益评估员、合同签证员等；村级土地流动服务站，以村报账员为信息联络员。通过建立服务中心，实现了土地流转上下信息联通、工作联管、服务联动，为全县土地流转搭建起规范的市场化服务平台。在程序上，则严格规范了土地流转委托申请、审核登记、收益评估、平等协商、签订合同的全过程。一是明确在流转双方提出申请后，土地流转服务中心要对项目的等级、坐落、面积、经营能力、经营项目等进行严格审核并及时发布流转信息。二是土地流转服务中心严格依据实际，对流转土地的收益情况进行评估，为流转费的确定提供可靠依据，保证双方利益不受损害。三是土地流转服务中心为流转双方牵线搭桥，保证双方在平等、自愿、互利的基础上进行协商。四是做到“四个统一”，即全县要使用统一制式的土地流转合同文本；土地流转中心统一搞好流转合同签订与见证；统一抓好流转合同纠纷的调解；统一做好流转合同的归档管理。

(四)发展现代农业。扩大农业的原有内涵

把原来分散经营的土地通过实施土地经营权依法、自愿地有偿转让，将有利于解放劳动生产力和加大劳务输出。而通过集约化土地规模经营，在同一土地面积上投入较多的生产资料和劳动力，进行精耕细作，不但提高了单位面积产量，还提高了亩产总量。此外，土地规模经营的扩大又使得种植的经济化得以实施，而种植的经济化又使得农业生产永远走出了自给自足的怪圈，市场需要什么就种植什么，什么能赚钱就种植什么，从而培养了一大批从事农业生产的新型农民，所以发展现代农业是一种由量变到质变的飞跃。

三、小结

土地流转作为一种存在，是社会进步的标志，因为在土地不能流转之前，土地的价值仅体现于土地产出。而通过流转，土地的“承包经营使用权在市场条件下必然表现为一种具有交换价值的资本”，从单纯的资源转化为资本，这就是一大进步。

从经济学角度来讲，土地流转对稳定地区经济有着非常重要的作用。因为农民作为社会分工阶层中的最大主体，他们占有了全部的耕地使用资源，但当他们中的近一半人口进入城镇后，土地的耕种对他们来说就成为一个问题，而留在农村希望耕种的人口却没有足够的土地，这无疑对地区经济的稳定和发展极为不利。现在通过土地流转，使农民各取所需，自然使得该群体能够顺畅地完成分工，进而为社会的和谐增添诸多元素。