鄂尔多斯市生态修复实践与财政支持政策取向

王　雄　史生荣　班　瑞

一、鄂尔多斯市生态修复取得的成就

2000年以来，鄂尔多斯全市上下高度重视生态建设，采取大面积保护、小面积治理的策略，实施了退耕还林、退牧还草、小流域治理等生态建设工程，生态建设取得了令人瞩目的成就。截至2007年底，全市森林总面积达到2620万亩，森林面积年均增长速度达到了147.49万亩，相当于前20年年平均增长速度的3.7倍；森林覆被率达到20.07％，比2000年增加了7.91个百分点，年均增长1.13个百分点，2007年实现了2个百分点的跨越。在森林面积不断增长的同时，草原生态系统也有比较明显的恢复，植被覆盖度达到75％，超过全国平均水平。

鄂尔多斯市的生态建设后续产业也取得了一定的发展，为生态事业的持续发展奠定了基础。截至2007年底，全市已建成沙柳工业原料林基地585万亩，年产灌木枝条117万吨；建成柠条、杨柴饲料林基地1310万亩，年产饲料268万吨；建成沙棘林基地4|0万亩，年采果1.2万吨。林沙企业丰厚的利润，吸引了各地投资者来鄂尔多斯投资，林沙企业数量不断增加。目前，全市已经建成碧森种业、碧海木业、宏业人造板、天骄人造板、东达纸业、高原圣果、天骄食品等规模以上林沙企业20多家。随着生态环境的整体好转，“沙棘封沟、柠条缠腰、松柏戴帽”成为了鄂尔多斯生态的真实写照，成吉思汗陵、响沙湾、恩格贝、七星湖等20多处旅游景点吸引了广大游客。2007年，鄂尔多斯建成了中国优秀旅游城市，共接待游客163万人次，旅游总收入突破2亿元。2007年，鄂尔多斯市林业总产值和增加值分别达到23亿元、16亿元，农牧民来自林业的人均纯收入达到了1780元，成为农牧民增收的重要渠道和繁荣农村经济的有效途径。鄂尔多斯走出一条实现沙漠增绿、农牧民增收、企业增效、地方增税的可持续发展路子。

生态环境的改善为全市的经济社会发展和各族人民的生产生活创造了巨大的生态价值。2000年全市沙尘暴发生数量为10次，扬沙天气达到21次，而2007年全市仅有2次沙尘暴，12次扬沙天气，分别减少了80％和43％。全市森林资源每年将吸收二氧化碳约3.2亿吨、吸收二氧化硫等有害气体约62万吨、释放氧气约2.3亿吨、消减粉尘约11亿吨、涵养水源约15亿立方米、防风固沙约8385万亩、阻滞入黄泥沙约2000多万吨。

二、鄂尔多斯市生态修复工作的经验及几点启示

(一)领导班子高度重视

长期以来，鄂尔多斯市历届党委、政府将生态建设作为求生存、图发展、谋富裕的根本大计和最大的基本建设来抓，坚持不懈地开展生态保护与建设；同时注重生态建设后续产业的培育，将后续产业的发展作为经济建设的特殊部分予以扶持，以后续产业的发展拉动生态建设，取得了阶段性的成果；特别是实施西部大开发战略以来，鄂尔多斯市抓住国家支持生态建设的历史机遇，乘势而上，艰辛拼搏，终于实现了生态状况由严重恶化到整体遏制、局部好转的历史性转变。

(二)统一规划、分区发展

2007年，鄂尔多斯市编制了《鄂尔多斯市农牧业经济“三区”发展规划》，将全市分为优化开发区、限制开发区、禁止开发区三个主体功能区；其中，优化开发区的生态环境较好，资源环境承载能力较强，农牧业生产条件和基础设施优越，开发潜力大，产业发展空间较为广阔，是农牧业经济主要发展区；限制开发区的农牧业生产条件较好，基础设施基本齐全，具备一定的发展条件，是新农村、新牧区建设的重点，发展方向是重点抓好人口转移和农牧业集约化发展；禁止开发区的生态环境严重退化，不具备农牧业生产条件，不宜人居和从事农牧业生产经营活动，发展方向是重点搞好生态修复。“三区”规划为科学发展，集中恢复生态环境奠定了基础。

(三)财政大力支持

目前，虽然环保产业和生态建设后续产业的发展能够产生一定的经济效益，但由于这一类产业的发展仅仅是起步阶段，尚未形成规模化效应，产生的经济效益与生态修复需要投入的资金之间差距还比较大。从全国甚至全世界的生态建设和环境保护的实践来看，生态环二境的保护和建设需要投入大量的资金，但这一领域的投融资渠道单一，主要依靠政府的财政投资；因此，财政的大力支持是必要条件。截至2007年底，国家累计投入鄂尔多斯市退耕还林建设资金达14.3亿元，完成退耕还林工程建设502.7万亩，完成飞播造林684万亩、封山封沙育林130.96万亩，完成三北四期工程人工造林32.9万亩；在各级财政的大力支持下，建成国家级自然保护区2个、自治区级自然保护区7个，全市保护区面积达到了1163万亩，占全市国土总面积的8.9％；城市绿化也需要公共财政投入来完成，全市2007年投入“四区”绿化投资达到了22.19亿元。

(四)积极发展生态建设后续产业

2007年，鄂尔多斯市林业总产值和增加值分别达到23亿元、16亿元，农牧民来自林业的人均纯收入达到了1780元，成为农牧民增收的重要渠道之一，极大地调动了广大农牧民参与生态建设的积极性。

后续产业的滚动发展也可为生态建设提供一定的资金，缓解生态建设资金短缺这一“瓶颈”制约；给农牧民带来的增收效益能调动广大农牧民和其他经济体参与生态环境保护和建设的积极性，从而成为生态环境可持续发展的动力。

(五)优化产业结构，提升产业水平，转变生产方式

1工业生产方面。工业开发和污染是造成生态环境破坏的主要原因之一。鄂尔多斯在发展工业经济的过程中，提出了高起点、高科技、长产业链、高附加值、高度节能环保的总体发展思路，着力推进循环经济的发展，形成工业园区内小循环和全市范围内大循环的循环经济发展格局，有效地转变了经济发展方式，使节能减排取得了实质性的进展。

发展循环经济，培育高新技术产业和非资源型产业，通过技术进步提升工业经济发展水平，走新型工业化道路，是减少工业发展对环境造成破坏的根本途径。

2农业生产方面。牧区过度放牧、农区种植业粗放式经营是造成鄂尔多斯市农村、牧区生态环境破坏的直接原因。针对这一问题，鄂尔多斯市按照“立草为业、为养而种、以种促养、靠养增收”的农牧业产业发展新思路，全面调整了农牧业产业结构。首先是种养结构从过去牧区单纯放牧养畜，农区单一种粮的格局，调整为牧区“引种入牧”、农区“引牧人农”，使农牧业经济协调、合理的向前发展，逐渐形成了种植业为畜牧业服务的生产方式；其次是种植结构由原来的粮、经二元结构调整为粮、经、草三元结构，加大了优良牧草在种植业中的比重，高产优质的牧草种植面积大幅度增加；再次是农牧业生产方式由过去的粗放型逐渐向集约型调整，一些产业化、集约型项目实施后，农牧民科学利用资源、靠养增收的愿望显著增强，有力地推动了全市农牧业产业化进程。

产业水平低、生产方式原始落后、资源利用效率低和

排放量大是造成生态环境破坏的最主要原因，因此，因地制宜、因时制宜地优化三次产业内部结构，提升产业水平，走新型工业化道路；积极发展现代农牧业，转变生产方式；这是区域生态环境修复的根本出路所在。

(六)坚决贯彻执行国家有关生态环境保护及建设的法律、法规和政策

鄂尔多斯市不折不扣地落实国家出台的退耕还林、退牧还草等生态环境保护政策，短短5年内，植被覆盖度就提高到75％，生态环境有很大的改善；近些年，国家出台了退耕还林、退牧还草等生态环境保护政策和《防沙治沙法》、《污染防治法》等一系列有关生态环境保护的法律、法规；克服重重困难，坚决贯彻执行这些法律、法规、政策，是生态环境修复取得成功的强有力的政策和法律保证。

三、鄂尔多斯市生态修复工作存在的主要问题

(一)支持生态修复的长效机制尚未形成

鄂尔多斯市不断完善政策，活化机制，形成社会各方面多元参与生态建设的格局；坚持“个体、集体、国家一齐上，以个体为主”，“谁造谁有，合造共有，长期不变，允许继承”，“立草为业、舍饲圈养，为养而种、以种促养，以养增收”，“一矿一企治理一山一沟，一乡一镇建设一园一区”等生态保护建设政策，调动了广大群众参与生态建设的积极性；但这些措施仅仅停留在政策层面，应该将其制度化、法律化，以确保其连续性和稳定性。此外，生态建设主体与政府、金融组织、排污企业、研发组织、技术服务机构之间的利益互动机制尚未形成，这也直接影响生态修复的可持续发展。

(二)对水资源的稀缺性重视不够

鄂尔多斯市属于干旱半干旱地区，水资源贫乏。根据《鄂尔多斯市能源与重化工产业布局规划报告》，鄂尔多斯市总的水资源量为37.62亿立方米，预计“十一五”期间，水资源需求量约为每年2.23亿立方米，到2015年，水资源需求量将达到每年6亿立方米，水资源压力很大；但从鄂尔多斯市目前的工业项目生产情况看，每生产1吨焦炭需要水1.5吨，而其它正在发展的煤化工产品耗水量均要比焦炭耗水多10倍以上，每生产1吨甲醇要耗水17吨，每生产1吨二甲醚要耗水14吨，每生产1吨合成氨要耗水18吨，每生产1吨煤制油要耗水12吨，而这些产业的大部分生产企业节水技术落后，回水利用效率低，造成了水资源的浪费。若不立即采取相应的节水措施或限制生产，势必造成地下水位的迅速下降，导致大量的原生固沙植被的根系难以吸取地下水，一旦遇到大旱天气，将引发难以估计的生态灾难。

四、支持鄂尔多斯市生态修复的财政政策建议

(一)建立、健全投融资体制和机制，确保资金供应

在市场经济条件下，筹措生态修复资金必须解放思想，广开门路，扩展主体，分散风险，提高筹措资金的效率。建议采取以下途径筹集资金：

1财政拨款。生态环境的服务功能，其受益对象是全社会，具有公共性，因此，理应由政府的公共财政来支持生态环境的保护和建设，政府可通过直接投资、财政补贴和财政转移支付等手段来实现投资目的。

2实行绿色保证金制度。规定企业按照其可能造成的污染程度在年初或某项目建设之前缴纳一定的环境污染保证金，如果到年末或项目运行过程中造成的环境危害超过了一定标准，那么这笔保证金就自动地被充公并人生态补偿资金中去；反之，则可收回。建议鄂尔多斯政府在管理当地矿产资源开发企业过程中一定要实行严格的环境保证金制度，这是一条切实可行的筹资途径。

3滚动发展生态建设后续产业。鄂尔多斯市的生态建设后续产业已经具备一定的发展规模，探索出了有实践价值的发展模式，也产生了一定的经济效益；在此基础上，大力发展后续产业，逆向拉动生态修复工作，是完全适合鄂尔多斯市市情的。坚持走这条路子，必将呈现出新的发展格局。

4BOT融资方式。通过政府或所属机构为投资者提供特许协议，准许投资方开发建设某一生态项目，项目建成后在一定期限内独立经营获得利润，协议期满后将项目无偿转交给政府或所属机构。这种由政府承担投资风险、企业直接出资的方式是西部生态建设摆脱资金短缺困境的可行方式，在资源富集的鄂尔多斯地区，这一方式的可行性更强。

5培育和发展生态资本市场。在现代市场经济中，资本市场的筹资功能越来越强，充分发挥资本市场的功能是金融支持生态环境保护与建设的重点。首先，可以考虑利用股票市场支持具有比较优势和竞争优势的生态环保企业进行股份制改造，将效益好的企业推荐上市。在上市公司的审批上，国家应给予优惠政策，鼓励和支持生态环保企业上市发行股票，通过社会融资实现企业资本的筹集和扩张，增强企业的环保投资能力。其次，利用债券市场发行生态环保债券；再次，引进国际信贷，环保投资公司既可作为法人吸引外资，也可作为中介人、担保人协助企业吸引外资。今后10年内，全世界对“绿色工程”投资的银行贷款数量将增加2倍，各级政府应抓住这个机遇引进国际信贷，发展环保产业。

6通过公益性部门筹集基金。基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人和国内单位、个人的捐赠或援助。生态效益具有公共性，各国的生态环境对世界的生态环境均有不同程度的影响，接受一些国际组织和外国政府、单位的捐款或援助是可能的；目前已经有一些国际组织对我国保护森林资源提供了资金援助，如世界环境基金(GEF)、世界自然基金会(WWF)等。随着我国经济的发展，人民收入及生活水平将不断提高，对环境质量的要求也将提高，一些高收入单位和个人对生态建设捐款也将会增加。

(二)重点扶持，突出财政资金的导向作用

生态修复需要的资金数量较大，但目前能够用于生态修复的公共财政资金是有限的；为了充分发挥财政资金的导向作用，应对财政支持的项目或工程予以排序，突出重点。建议鄂尔多斯市的生态修复资金重点支持生态建设后续产业发展、科学研究及科技成果转化、重点生态修复工程、重点污染治理工程。

(三)科学管理，创新资金使用模式，发挥财政资金的乘数效应

1整合资金，发挥要素聚集的规模效应。财政部门可以根据全市生态修复的总体规划制定出财政支持生态修复的规划，将分散于各部门的生态保护与建设资金(如现有水土保持、防沙治沙、退耕还林、天然林保护等专项资金等)整合使用，并确定资金投放的重点和顺序；具体实施时建议以项目或旗县为单位整合资金，便于发挥资金聚集的规模效应。

2设立专项基金，创新资金管理模式，提高资金使用效率。为了提高资金的使用效率，筹集到的生态修复资金建议设立分类专项基金如污染治理基金、生态建设后续产业发展基金，植树造林基金等，而且基金的使用与管理应组建专业规范的基金管理公司，采用市场化的方法和规则去运作，强化投资风险约束机制，建立专家评估体系，完善项目立项办法和审批程序；在具体项目资金管理方面可以采用招投标的方式对社会公开招标，以降低生态修复的成本，提高资金的使用效率；在生态补偿资金效益评价方案中应确定明确的、可计量的生态环境目标和指标体系，以保证评估、检查和验收的可行性。设立专项基金，建立基金的投资决策系统，健全资金管理与运行机制是有实践探索价值的资金管理模式。

(四)完善对生态产业、环保产业的税收优惠和财政支持政策

整合分散于各项税收中的环保优惠措施，制定环保产业、生态产业的优惠政策：如环保企业可享受一定的所得税减免的优惠；对环保设备采用低税率；对环保设备实行加速折旧；实行投资退税，以鼓励社会资金投资于环保产业和生态产业。制定环保技术标准，对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用给予税收鼓励和财政补贴，如对技术转让给予税收减免，技术转让费允许税前扣除，对引进环保技术给予税收优惠和奖励等。

(五)探索生态补偿机制，建立健全生态补偿制度

目前，实践中的生态补偿政策如退耕还林、退牧还草、环境保证金制度等已经执行了一个时期，生态补偿的框架在实践中已经形成，但要全面建立生态补偿机制，还必须建立并完善生态补偿的政策、法律、法规等保障机制。生态补偿的立法已成为当务之急，急需将补偿的类型、范围、对象、方式、标准等内容以法律或制度的形式确立下来。