北京：“公共治理全国第七”

罗科

省会和直辖城市公共治理状况，在中国是个既空白又敏感的问题。国际机构对中国公共治理的评价也是建立在国别基础之上，将中国放在世界各国中进行比较，而很少对中国内地各地区进行细分。

天则经济研究所和零点研究咨询集团经过两年时间的居民意见调查，近日联手以民间的身份首次为30个省会和直辖城市2008年的公共治理状况打分。

杭州第一太原垫底

“我们试图做的，就是把老百姓的真实感受尽可能显示出来。”北京天则经济研究所理事长茅于轼解释其动因说。

杭州在指数总体评分中最高，“社会保障”、“公共安全”、“环境”三方面全国最好。

通过调查居民满意度来定量分析各地区的公共治理水平，就需要将公共治理这个抽象物细化为一个个可触摸的具体要素。

经天则研究所、中国人民大学、清华大学、中国社科院、北师大等专家合议，决定从三个方面入手度量“公共治理”：包括公民权利，即人身和财产安全、居民的意见表达以及媒体监督等权利的保障与改进程度;公共服务，即地方政府基本公共服务的提供情况，保障居民经济社会文化权利，具体包括教育、公共卫生、社会保障、环境、公共设施、公共安全等服务;治理方式，即公共治理的执行机制，包括民主、透明、多元、公众参与等。

天则研究所公共治理评估项目组成员宋厚泽说，调查和数据统计显示，公共治理情况较好的一组有：杭州、上海、长沙、成都、重庆、西安、北京;公共治理水平一般的一组有沈阳、济南、海口、郑州、福州、兰州、南宁、武汉、西宁、哈尔滨、合肥、石家庄、长春、南昌、天津、银川、呼和浩特、乌鲁木齐南京、广州;公共治理水平较差的城市有：昆明、贵阳、太原。

其中，指数总体评分最高的是杭州。公共服务指标中，“社会保障”，“公共安全”、“环境”三方面的治理状况，杭州为全国最好，“公共卫生”方面仅次于上海。公民权利方面，“意见表达”和“媒体监督”排全国第一。在治理方式方面杭州也是全国评价最高的城市，但公共治理执行机制的多元化表现较差，得分低于全国平均水平。

上海市公共治理状况排名第二，仅次于杭州。在公共服务指标中，“公共卫生”和“公共道路与交通”的评分均排全国第一，最差的一项“教育”也居全国第七。第二类指标公民权利的总体评分排全国第一，“人身权利”和“媒体监督”方面排全国前列，“财产安全”的保护也位居全国第一。第三类指标治理方式上，上海在4个直辖市中得分最高。“民主”和“透明”均高于全国平均水平，但是“参与”和“政府信任”程度不够，低于全国平均水平。比较突出的是对“廉洁”的评价，得到全国最高分。

北京市公共治理状况在30个省会城市和直辖市中排名第七。“公共卫生”、“社会保障”、“公共安全”、“财产安全”、“人身权利”走在全国前列，但“公共交通”、“意见表达”和“政府信任”等指标低于全国水平，排名靠后。

成都市总排名第四，在治理方式方面的表现突出，得分仅次于杭州排名第二，尤其是治理方式“多元”方面，得分为全国第一。但较差的是财产安全保护和社会保障等。

广州市公共治理状况排名第二十七，是经济较发达城市中公共治理状况表现最差的。其中，“公共安全”、“政府信任”两项得分为全国最低，“意见表达”一项得分全国倒数第二，仅高于福州。福州另一项全国倒数第一的是“透明”。

太原市公共治理状况排名最低，无论是与市民生活息息相关的公共服务，还是公民权利的保障，抑或公共治理的执行机制都纷纷靠后。

有些经济相对落后的省份，公共治理做得却比较好。如湖南长沙排名第三，陕西西安排名第六，而北京和广州却落在后面，显示出各地的公共治理状况和经济发展情况并没有直接关系。

此外，很多城市人均GDP等经济指标接近，但公共治理状况却存在较大差异，例如成都的人均GDP略低于太原，但威都的得分是太原的1.2倍。

还有一个发现是，被调查者在“公共服务”和“公民权利”上打分较高，而“治理方式”上打分较低，其中打分比较低的有“多元”、“选举”这两个分项指标。

填补“公民满意度”空白

目前，对大陆地区层面的评价，代表性的有三个：一个是国际复兴开发银行和世界银行对中国120个城市竞争力的评级，以及中国社会科学院牵头的每年度出版中国城市竞争力蓝皮书，基本只涉及经济环境和政府效率的投资角度评价。

第二个是由中国经济改革研究基金会国民经济研究所的樊纲、王小鲁主导开发的市场化指数，通过一系列调查数据和客观数据来评价各地区市场化程度。

第三个是国务院发展研究中心研究员陈昌盛和中国社会科学院研究员蔡跃洲2007首次对各地区的公共服务水平进行了系统评价，通过165个指标，依据客观数据给出了地区公共服务水平的排名。

中国人民大学教授周业安说，这三个评价中的前两个涉及部分政府的权利运用问题，但没有从权利合理配置的角度来评价;而后一个是纯粹的公共服务绩效评价，没有涉及权利问题。而且三个评价都没有选择公众意见调查。

“2007年起，民众维权运动不断涌现，这实际是对权势和地位不平的抵制。”茅于轼说，考虑到百姓很难监督政府，天则所决定成立政府公共治理研究课题，给各地政府的业绩评分。

冀望开展城市竞争

目前，公共治理的测度存在两派观点，一派是主张通过社会统计制度累计的客观数据来进行度量，比如人权观察、哈佛肯尼迪学院的公共治理评价;另一派是主张通过感知数据来进行度量，比如透明国际、世行等。

由于内地目前的统计制度和相关的数据显示与累积途径缺乏，很难获得相应的客观数据。天则所和零点公司采纳通过感知数据来度量，即假定一个代表性居民（通过抽样获得的样本）对有关公共治理问题的主观感受就代表了一种居民对公共治理的普遍评价，把这种感受测度出来，就代表了公共治理的一般水平。

从2008年5月开始，零点公司利用其自身庞大的职业访员队伍循“每个城市—居委会总体—样本居委会—样本户—个人”的程序，对在当地居住一年以上的6449位居民展开了敲门式访问。

零点研究咨询集团副总裁吴垠博士说，这些访员进入居委会后，按”右手原则”行走，碰到的居民户即开始执行采访，然后按照“隔五抽一”的原则选定样本户。每个访问约持续30分钟。每个居委会随机抽取的样本不超过6户。在北京，上海，天津、重庆四大直辖市，每个城市采集300个样本;人口在500万～1000万的广州、武汉、西安3个城市分别采集250个样本，哈尔滨等人口在200～500万的12个城市分别采集200个样本;乌鲁木齐等人口在200万以下的11个城市分别采集样本150个。

对30个省会城市公共治理现状的定量评分，茅于轼认为有两个用途，第一是可以建立一个各省会城市之间在公共治理方面的竞争环境。如果有一个独立公正的机构对他们的公共治理工作作出评价，客观上能够提供一个信息平台，在这个平台上百姓能够看到自己的城市在为人民服务方面和其他城市比较做得怎样。这样的信息无形之中会对当地政府出生竞争压力，帮助各地区在公共治理方面走向多元化、多主体参与、透明、公正以及和谐。第二个用途是给干部评价增加一个信息源。干部工作的好坏非常需要客观评价，然而在正式体制内由于各种利益的牵扯，信息很容易被扭曲。因而客观真实的信息对人事部门和组织部门是一个宝贵的基础材料。

茅于轼说，明年还将进行第二次30个城市的公共治理状况调查，对各地区公共治理的实际运行状况将定期进行定量评估，并在此基础上形成一个记录大陆各地区公共治理演变的追踪数据库。

制图 晓青 编辑 王何畏 美编 黄静