我国国有投资公司定位失准及原因探析

李　云

摘要：我国的国有投资公司产生于20世纪80年代，是随着我国投融资体制改革的推进而逐步建立发展起来的，对促进国家的经济建设产生了重要的作用，在其运行过程中逐渐暴露出诸多问题，根本问题是国有投资公司的定位问题，从国有投资公司存在的现实问题出发，找出国有投资公司存在的定位问题，并对产生定位问题的原因进行深入分析，为解决国有投资公司的定位问题提供参考依据。

关键词：国有投资公司；定位理论；定位基点；观念

中图分类号：F830.59文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０145－03

一、我国国有投资公司的现状及作用

据中国投资协会统计，截至2007年年底，国投委有国有投资公司会员78家，总资产规模已达14 163.31亿元，所有者权益5 291.2亿元，其中，总资产超过千亿的有2家，超过500亿的6家，超过400亿的2家。国投委有36家会员单位共参股、控股上市公司70余家，总市值超过2 300亿元，其中相对控股的上市公司34家，持股比例超过50%的12家。目前，我国国有投资公司投资领域主要集中在火电、水电、煤炭等能源领域；港口、公路、桥梁等基础设施领域以及高新技术产业化领域。并从最初的能源交通等基础设施发展到包括农业、工业、服务业三大产业的多个行业，经营范围不断扩展。近年来，国有投资公司在国民经济与社会生活中的地位更加稳固，作用更加明显。一是国有投资公司一直在国有企业重组中发挥了相当重要的作用，国有投资公司多数参与了中央和地方国有企业的重组改制。二是在宏观经济调控中发挥了独特作用。从全国范围看，国有投资公司一直在资源性产品方面承担相当大的成本压力，如电力、煤炭行业，以保证宏观调控政策的顺利贯彻。从地方看，近半数的国有投资公司已经成为地方国有资产重组的运作平台。三是在地方经济建设中发挥了主力军作用。截至2007年底，有超过50%的国有投资公司经济实力在各自行政区域内进入前三名。同时，多数国有投资公司还被政府赋予了当地国有资产经营管理职能，大批国有投资公司被政府指定承担或参与当地重点项目建设，国有投资公司已经真正成为地方经济建设主力军。四是在建立现代企业制度和深化国有企业内部改革等方面，充分发挥了表率和示范作用。五是在保证社会稳定，促进社会主义和谐社会建设方面发挥了重要作用。

2006年，中共中央宣传部、国务院国资委把国家开发投资公司列为全国国有企业典型之首进行宣传报道，由此可见，国家和社会对国有投资公司这一企业模式对国家经济建设作用的肯定和认可。

二、我国国有投资公司现存问题及性质剖析

虽然我国国有投资公司在20年的发展过程中取得了较大的成绩。但近年来，随着国有投资公司的不断发展壮大，在其运行过程中逐渐暴露出以下一些问题。

（一）职能定位不明确，“越位”与“缺位”交织并存

国有投资公司究竟是政府出资设立并授权的不以盈利为目的的政府投资机构，还是政府授权的国有资产经营公司；是政府的一个职能“部门”还是完全市场化的主体。对于这两个问题的回答将决定投资公司的发展方向，其职能定位的明确界定对公司的健康、快速发展至关重要。从目前有关国有投资公司的相关文件政策来看，既没有对国有投资公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定。所以，国有投资公司一直在不明确的定位中摸索前进。在实际运作中，国有投资公司或者越位经营成为控股集团公司，或者“经营”不到位完不成政策性投资和产业引导的国有投资公司的职能任务。国有投资公司自身也不明确其发展方向，导致战略定位陷入混乱。

（二）治理结构不规范，管理体制与运营机制亟待理顺

国有投资公司由于其产生的特殊历史背景和所肩负的特殊使命，在经济生活中占据了十分独特的角色，造成了“中间型”公司的特征明显。具体表现为做政府和企业的中间人，在公司治理结构中身兼二职，既充当所投资公司的股东又是国有资本的经营者；在委托代理链条中既是与政府之间的“行政型的委托代理”关系的代理人，又是与其投资公司之间的市场契约型的委托代理关系的委托人。正是由于其上述中间型特征造成了其公司治理体制和运行机制的不规范，在追求市场化运作的同时却处处受政府意图的制约，在追求自身经济效益的同时却还要承担政府的社会职能。很难建立起真正的政企分开、产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。公司治理结构涉及到法人治理结构和委托代理结构，一般来说，治理结构包括三方面的内容：一是企业控制权的配置和行使；二是董事会、监事会、经理层之间的工作配置及其工作绩效评价；三是激励方案的设计和执行。国有资产管理委员会（简称国资委）产生前，国有产权被严重分割不明确，甚至被描述为“五龙治水”，在2003年国资委成立后虽然结束了其多头管理的状况，弥补了国有投资公司所有者的混乱缺失问题,但是还存在很多问题，一是虽然成立国资委，政府不恰当干预仍旧存在。在实际操作中，国有投资公司的董事长、总经理和一些高级主管依然由政府组织部门任免，投资公司缺乏对资产的处理权、经营权和决策权以及项目的选择权，造成了行政干预过多，董事会的独立性不强，决策效率不高。二是政府部门过多干预企业经营活动缺乏有效的对代理人的激励和约束机制，由于监督机构没有剩余价值索取权以及经理人由政府部门任命缺乏竞争性的市场配置，再加上目前的国有投资公司市场主体及政府投资主体的身份未明确，业绩考核存在困难，造成约束性和激励性都不强。

（三）资金来源及结构不合理，融资问题非常突出

当前，国有投资公司是政府最重要的投融资主体之一。融资问题不仅关系到公司本身经营，也关系到国有资产经营。长期以来，国有投资公司的主要资金来源是政府的经营性资金和各种收费性基金，属于财政主导型，缺乏常规性的融资渠道和机制。随着政府职能的转变和行政性收费制度的改革，政府收费性基金越来越少。目前，多数地方政府对国有投资公司的支持主要靠给予一定政策资源。缺乏了政府资金注入又未开启新的融资渠道的国有投资公司，资金来源问题已经开始显现出来。

国有投资公司的融资，尤其当前中央企业以外的地方国有投资公司，正由财政主导型向金融主导型转变。但其特点仍是外源型间接融资为主，债务融资为主。即主要依靠金融中介以银行信贷和银行借贷、国债为主要形式的融资。从这种现状看，明显缺乏发行股票、债券等直接融资方法，更没有直接引进民间资本的思路、渠道和手段，导致了国有投资公司融资方式老化、渠道陈旧、效率低下等问题。

（四）退出机制不健全，资金回收蕴含风险

投资回收渠道缺乏、退出机制不健全也是国有投资公司面临的一个重要问题。对国有投资公司而言，投资回报和本金回收是资本运作中重要的一环，关系到国有投资公司的资本运作方式能否真正实现。尤其是在新的资金来源没有解决之前，投资回报和本金回收状况的好坏将成为影响公司进一步发展的重要因素。由于当前国有投资公司普遍存在投资决策效率不高，投资项目效益不理想，产权不明晰导致资产价值难以确定等问题，加上股权转让渠道又不通畅，市场化主体身份未完全确定等因素的制约，造成了投资公司的投资回收机制不健全，退出机制不完善。往往是先期投资难以回收，又没有后续资金来源。没有一个规范的退出原则指导国有投资公司的资金退出。

从以上的国有投资公司存在的几个问题来看，根本原因在于没有一个明确的总体战略定位。缺乏一个总体系统的战略定位来界定国有投资公司的市场主体和政府投资主体的身份以及明确国有投资公司与政府的关系。由此导致其国有投资公司自身在经营目标及功能定位上缺乏明确的方向，长期未能理顺国有投资公司与政府的关系，进一步导致其在长期发展过程中政府干涉过多，未能建立完善的法人治理结构和自身规范的管理体制。在资金来源上也存在着主要依靠政府政策资源，市场化的融资渠道及方式未能建立，一定程度上限制了国有投资公司更大的发挥作用。另外，由于其主体身份及目标的不明确，也使其在退出选择及退出机制的建设上存在困难。从国有投资公司目前的主体身份不确定及其存在的各方面的问题来看，我们可以发现，目前的国有投资公司定位存在以下三方面的问题：一是国有投资公司由于其特殊性存在着定位困难，使其在长期的发展过程中未能形成自身的定位理论体系；二是从其市场主体和政府投资主体的争论可以看出国有投资公司缺乏一个根本的定位基点；三是从国有投资公司目前存在的多方面的问题可以看出其定位还不系统。

三、国有投资公司定位问题原因探析

产生国有投资公司上述定位三个问题的原因可以从对国有投资公司的传统观念、现存的定位理论及国家对国有投资公司的定位三个方面进行分析。

（一）传统的观念束缚了国有投资公司的定位

我国国有投资公司产生于20世纪80年代的计划经济体制时期，传统的计划经济体制思想对我国的国有投资公司产生了很大的影响，使得政府一直置身于国有投资公司的“老板”和直接管理者的地位，国有投资公司也将自身仅仅看成是政府的“指令接受者”。由于其产生之初是由于政府的需要，由政府组建的公司，政府既是其投资者又是其管理者，国有投资公司一直在政府的管制之下被动的从事着各种活动，成为政府指令的接受者，一直未确定其自身的独立市场主体地位，所以，国有投资公司在这样的被动管理之下，未将自身作为一个真正的市场主体，没有定位和分析自身的顾客，缺乏对自身发展的方向和运行模式的主动思考，未能从自身的角度进行定位。从政府的角度来看，在经济转型过程中，政府将长期充当国有企业的直接所有者和管理者的地位，政府与各市场主体的关系也一直未能理清，仅将国有投资公司作为自己的政策工具，干预国有投资公司的经营投资及人事管理，未将其作为一个市场主体，未能从国有投资公司作为一个市场主体需要角度来对其进行定位。

（二）目前的定位理论还未找到确切的定位基点，未能形成系统的定位

企业战略理论在长期发展过程中虽然有着较为完备的体系和内容，但是由于国有投资公司不是一般意义上的企业，不能直接运用其定位理论，需要通过理论和实践的总结去建立自身的定位理论。从目前的相关文献研究来看，目前对我国国有投资公司的定位有三种观点：一是国有投资公司应该作为国家政策性投资机构，应该是国家产业政策的调整工具，不具备盈利性；二是部分学者认为，应该作为经营国有资产经营性资金的主体，应该履行国有资产增值保值的任务，三是有部分学者认为，国有投资公司既是市场主体又是政府投资主体，所以应该兼顾国家经济政策和盈利性。从这些争论的观点可以看出，目前的定位缺乏一个根本的依据，定位缺乏深刻的说服性。由于基点的不同也使得在定位的观点上存在着矛盾甚至是截然相反的意见。另外，目前存在的三种定位观点都只是从单个维度对我国的国有投资公司进行了一定的界定，对其角色进行了一个简单的确定，对每一种角色的定位缺乏深入的剖析，一个简单的角色定位只是解决了国有投资公司做什么的问题，对于为什么做和怎么做没有进行深入系统的分析和总结。

（三）政府对国有投资公司的定位不系统，缺乏现实指导意义

长期以来，政府一直管理着我国的国有投资公司，由其出台各种政策和文件来规范对国有投资公司的管理。从国家出台的对国有投资公司的定位相关文件政策来看，涉及到国有投资公司的文件规章主要有：（1）1999年财政部下发的财基字【1998】1028号《国有投资公司财务管理若干暂行规定》（以下简称{规定}）；（2）国务院1994年8月16日国函[1994]84号《关于组建国家开发投资公司的批复》（以下简称{批复}）；（3）国家计划委员会财政部文件计投资[1997]1294号《国家计划委员会财政部关于规范管理中国节能投资公司有关问题的函》（以下简称{函}）。各自具体涉及国有投资公司定位内容如下：

《规定》第二条本规定所称国有投资公司是指经各级政府批准设立，作为国有资产出资人，以国家经济政策为导向，实行自主经营、自负盈亏，不具有金融职能的国有独资政策性投资机构。

《批复》规定，国家开发投资公司是国务院直接联系的国有独资政策性投资机构，受国家开发银行监管。公司为独立法人，实行独立核算，自主经营，自负盈亏。

国家开发投资公司的任务是：运用国家开发银行核拨的资本金及软贷款，对少数不宜由国家控股公司和中央企业集团参股、控股的政策性项目进行投资，以推进投融资体制改革，提高投资效益。

《函》规定，中国节能投资公司是国家计委负责监管的国有独资政策性投资机构。承担国家确定专项任务。公司为独立法人，实行独立核算，自主经营，自负盈亏。

公司的业务范围是：（1）承担不宜由国家控股公司和中央企业集团参股、控股的节能、节材、环保等政策性项目；（2）节能设备租赁经营业务；（3）经有权机关批准的其他业务。

从以上国家对国有投资公司的这些规定来看，《规定》中的定位已经被国有投资公司的实践证明是行不通的，规定中政府要求国有投资公司做政策性投资机构又自负盈亏，近年来又逐步减少甚至停止对其资金的投入，使得国有投资公司由于缺乏稳定的资金来源陷入了发展的困境。另外，《规定》中也未能明确政府与国有投资公司的关系和其资金来源等。从《函》和《批复》来看，主要是针对两个具体的国有投资公司，对其业务范围，组织形式，功能定位进行了确定，但这只是针对这两个国有投资公司，缺乏普遍的指导意义。

四、结论及展望

从以上分析我们可以看出，国有投资公司存在的问题的根本原因在于其缺乏明确总体战略定位，目前的定位存在定位基点不确切，定位内容不系统，未能形成自身定位理论体系三个方面的不足。而产生这三个方面不足的原因主要是传统政府与国有投资公司的关系束缚了对国有投资公司的定位。在理论研究中也由于国有投资公司的特殊性及国有投资公司现实管理过程中的政府与其关系的不明确，致使理论研究一直还未能找到其定位的基点和形成系统的定位内容。长期以来，政府对国有投资公司的定位也缺乏系统性和现实指导意义，使得我国国有投资公司在长期发展过程中存在上述的诸多问题。目前，随着服务型政府的建设和国资委的成立，政府与国有投资公司的关系逐渐规范和明确，国有投资公司有了更多的经营自主权，国有投资公司的市场主体地位逐渐得到体现，为我们对国有投资公司重新定位提供了依据和条件。

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