欠发达地区乡镇财政困境分析及对策探析

董　波

摘要：在取消农业税后乡镇财政特别是欠发达地区乡镇财政面临多重困境,主要包括财政收入减少、财权与事权不统一导致收支缺口逐渐增大和债务负担沉重、农村公共品难以保障，要摆脱这些困境需要改革和完善现行的乡镇财政管理体制，加大对欠发达地区乡镇财政的转移支付力度，化解欠发达地区乡镇债务，积极推进机构改革等，在当前国际金融危机的大背景下尤其具有现实意义。

关键词：欠发达地区；乡镇财政；困境；对策

中图分类号：F32文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０141－02

农村税费改革后特别是免征农业税后农民负担得到大幅度减轻，农民收入也逐年增加，农业和农村经济发展得到进一步发展。但是，基层乡镇特别是欠发达地区却出现了乡镇财力大幅下降、收支缺口增大的困难。乡镇财政是我国五级财政中的基础环节，如何从体制、机制上化解当前乡镇财政困难，是当前建设社会主义新农村必须予以正视和解决的问题。

一、当前欠发达地区乡镇财政面临困境

1.乡镇财政组织收入的职能弱化，财政收入明显减少

在欠发达地区乡镇经济结构单一、乡镇企业少、经济效益差、工商税收收入所占财政收入比例极低，由此导致在过去相当长的年份农业税、特产税成了欠发达地区乡镇财政的支柱，并且在税收不能平衡预算支出的情况下可以依赖于“三提五统”、向农民集资、摊派来解决政府财力不足的问题，这部分收入主要依靠乡镇财政部门来组织征收。但是，随着农村税费改革的深入，农业税、特产税被取消，乡镇财政就失去原来预算收入的主要来源，也就几乎丧失了直接组织收入的职能。在欠发达地区，乡镇财政收入主要依靠上级的转移支付。虽然按规定取消农业税后所造成的财政缺口的80%由中央进行转移支付，省市两级对剩下的20%的缺口进行填补，基层政府的财源好像不受影响，但实际并非如此，乡镇财政并不是农业税减少多少就实际补足多少，在当前财政管理体制下，县级财政发生困难时，层层截留很难避免，并且转移支付是按基数核定的，没有考虑增支因素的变化，因此，乡镇的可用财力十分拮据。

2.财权与事权不统一，乡镇财政收支缺口增大

上级政府往往凭借其体制制定权下放事权，但往往不给予相应的财力保证，使事权过多地沉淀在基层政府，以至最终形成财力日益向上集中，事权却逐级向下移的局面。由于乡镇政府被要求承担与其财权不相称的大量事权，本应由上级政府提供的社会公共物品，如普九教育、公共卫生、乡村道路等基础设施投资的项目，一般都要求乡镇按一定比例配套资金，项目上得越多匹配的资金也越多。由于欠发达地区往往农村公共基础设施薄弱，加之地域范围广、人口居住相对分散，按照社会主义新农村建设的要求，今后需要的投入配套资金也将更大，若仍然沿用原有的乡镇配套模式，乡镇财政收支缺口将会进一步增大。

3.乡镇债务居高不下，债务风险凸显

在农村税费改革前，由于上级的一些强制性的达标升级活动和一些领导干部不正确的政绩观，在基层搞一些“政绩工程”、“形象工程”，结果耗费大量资金却没收到预期的经济效果，加之农村和各项摊派不能及时足额收缴，造成乡镇财政收支存在着尖锐矛盾。为了完成上级下达的工作任务，各乡镇不得不超越自身财力向外举债。大多数政府在借款时较同期银行利率要高，乡镇债务也呈滚雪球般地逐年增大。农村税费改革后取消了原来的各项农民负担，切断了政府的预期还款途径，原有政府的各债权人为了保全自己的债权，采取种种措施希望能尽早收回给政府的借款，这严重影响了政府的正常工作，降低了政府的公信力，如何处理好乡镇债务问题是当前乡镇财政的一项十分迫切的任务。

4.农村公共品提供难以保障，服务型政府难以实现

农村公共产品和服务的有效提供对于改善农民的生产、生活环境，对于提高农民收入和稳定农村社会秩序具有重要作用。由于农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，而税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级财政的支付量与道路修建所需资金相去甚远，在保人员经费都存在困难的情况下，修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出缺口很大。现在有的乡镇公路得不到有效养护，病险水库得不到有效治理，居住环境得不到有效改善，这些都影响了服务型政府的实现，也影响了新农村建设的步伐。

二、欠发达地区乡镇财政解困的具体措施

1.改革和完善现行乡镇财政管理体制

农业税和农业特产税取消后，欠发达地区乡镇财政收入的主体地位被剥夺，完全依赖于上级的转移支付和数量有限的税收分成。因此，改革和完善现行乡镇财政管理体制已成当务之急。各级财政应当合理划分收支范围，坚持财力下倾，缺口上移，明确各级政府的权利和责任,逐步建立事权与财权相统一的乡镇财政管理体制。在保持乡镇预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债务债权不变的前提下，建立健全“分级预算、账户统设、采购统办、票据统管”的“乡财县管乡用”的新型管理模式，有效实现财政资金所有权、审批权与管理权相分离，强化预算约束，切实加大对乡镇财政资金使用的监管力度，规范乡镇政府收支行为，切实提高基层政府经费保障能力，改善县乡财政困难状况，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。

2.加大对欠发达地区基础设施建设的转移支付的力度

由于在欠发达地区基础设施薄弱，尤其是交通、电力、通讯、自来水等基础设施落后，农村市场商品流通成本增大，这在一定程度上抑制了农村消费，限制了城镇的经济发展。长期以来，欠发达地区形成了这样一种恶性经济循环：经济发展落后—财政收入匮乏—基础设施薄弱，而这些问题仅靠当地自身财力难以解决。如果向农民集资搞基础设施建设会引起农民负担反弹、农民收入下降、干群关系紧张等，不利于社会主义新农村建设。在当前国际金融危机大背景下，我国出台了四万亿刺激经济计划，以减轻外贸需求转弱对国内居民生产总值所带来的负面影响，其中一项重要政策就是加快农村基础设施建设。中央政府应充分利用这次机会应当加大对欠发达地区基础设施的转移支付力度，这不仅可以刺激农村这个潜力巨大的消费市场，拉动经济增长，而且可以缩小城乡居民之间的收入差距，促进社会整体的和谐，为欠发达地区经济良性循环发展奠定良好的基础。

3.采取各种措施努力化解欠发达地区乡镇债务

乡镇债务成为欠发达地区财政的一块沉重包袱，这既有历史积累下来的债务，也有新形式新条件的新增债务。要化解这些债务应当从以下几方面入手：第一，因地制宜地发展适合本地的特色经济，综合开发农业资源，加快农业产业进程，培育支柱财源，增强欠发达地区乡镇财政的实力；第二，加强对基层干部的教育培训工作，引导他们树立正确的政绩观，严格控制各种达标升级以及评比验收活动的开展，不对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划；第三，开展乡镇债权债务的清理工作，对于账内债权应当落实责任，加大清欠催欠的力度，对于一些闲置不需用的资产可报上级批准后进行公开拍卖，所得款项应当专项用于债务的清偿，不得挪作他用；第四，欠发达乡镇在坚持自力更生的基础之上，上级财政应当加大对基层财政的化债资金的转移支付，确保基层政权的有序运转；第五，在债务偿还的先后顺序上应当分清轻重缓急，优先解决农民群众利益关系最直接、矛盾最集中的涉农债务，避免干群矛盾激化，而对于政府工作人员的奖金福利等方面的债务可以由乡镇有计划地采取增收节支的办法化解，同时要严格控制新增债务的发生。

4. 积极推进乡镇机构改革

各地应根据经济发展条件、人口密度等科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制, 对乡镇机构进行改革, 消除机构臃肿、人浮于事的现象, 提高工作效率, 减轻财政负担。对于一些财政收支规模不大，人口不多的欠发达乡镇可以进行适当合并，并由合并后的新政府在此设立办事处，从而在精减机构和人员的情况下最大限度为群众提供高效便捷的公共服务。在后农业税时代，乡镇机构进行改革至少应当考虑以下三点:一是“因事设岗”，即根据社会公众的需要设定机构以及机构规模，以求以最低的成本来解决民众解决不了或虽能解决但成本太高的事情，而不是根据上级管理的需要，一味地进行上下对口设置；二是乡镇政府要转变政府职能，强化农村公共管理，集中做好基础教育、农业科技推广、公共卫生防疫、环境生态保护、社会治安、法律服务等公共品的供给，为农村经济发展创造良好的环境；三是妥善处理在政府机构改革中被精减的原政府工作人员，政府应当为他们创造条件，鼓励他们自主创业，也可以利用他们原在政府工作的优势，支持他们到村社担任干部，更好地为基层群众服务。

参考文献：

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