化解黑龙江省村级债务的对策思考

刘玉春

摘要：黑龙江省村级债务面广、额度大，呆账、死账多，债务的主要来源是银行贷款和个人抬款，从超前发展村各项公益事业、债务利息成为新增债务等方面分析了形成原因，制定核销村集体欠银行贷款本息政策、推广化解村级公益性债务奖励政策等六个方面探索了化解村级债务的有效途径和对策。

关键词：农村经济；村级债务；原因；对策

中图分类号：F321文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)08-０052－02

黑龙江省村级多年积累形成的高额债务，犹如一个巨大的毒瘤，阻碍着农村工作健康有序推进，影响着农村基层组织的执政能力，是农村社会不稳定的重要因素。其危害不仅仅表现为经济问题，已经上升为社会问题和政治问题，必须引起各级政府的高度重视。

一、基本情况

村级债务主要指村集体经济组织或代行其职能的村民委员会、村民小组与单位和个人发生的各项应付未付款的总额。如村集体银行贷款，向单位、个人借款本金和利息，高于国家利率抬款利息，向合作基金会借款等。根据有关部门统计：目前黑龙江省村级债务总额132亿元。

1.债务面广、额度大。净债务40多亿元。全省9 000多个行政村，每村平均债务140万元，3 500多个村资不抵债，接近总村数的40%。

2.呆死债权多。农户欠款和所属企业及外单位欠款占债权总额90%。由于各种原因，回收希望渺茫。有关部门预计，全省将有60%以上的债权已无法收回。

3.主要来源是银行贷款和个人抬款。据统计，全省村欠农业银行和农村信用社贷款本息74亿元，欠农户抬款和外部个人抬款68亿元，总计占到村债务总额90%以上。积累时间长、基数大，年年追加利息，债务增长迅速。

二、形成原因

黑龙江省村级债务的形成，除了经济发展中存在的各种问题外，更主要是行政体制和政策问题，导致了村债务非正常扩张。

1.超前发展村公益事业。村办各种公益事业不量力而行，用于教育、修建道路、敬老院、医疗卫生等公益事业产生债务达到60%以上。如从国家到地方开展的“普九”教育、文明村建设、计划生育等达标,逐级签订目标责任状，强迫村级完成任务。校舍、道路、计划生育服务站等基础设施建设需要大量资金投入，各级公共财政投资不到位，村没有资金来源，只好大量向银行举债和向个人高息抬款。

2.完成各种达标摊派活动。村集体被迫为农户代缴各种税费和种养补贴，垫付后收不回来，导致农户欠集体，集体欠外债。为完成上级部门开展的“地力杯”、“铁牛杯”、“黑龙杯”等农业基础设施建设达标竞赛而借债。每年村级承担的报刊征订达30余种。

3.债务利息成为新增债务。长期无力归还的各种借（贷）款和抬款等巨额债务，形成了大量利息支出，利息形成的债务不断增加，造成了新的债务。据统计，村级欠省农业银行和农村信用社贷款利息就达30多亿元，占债务总额近30%。

4.举债兴办村集体企业。20世纪八九十年代，国家、省号召大力发展村办企业，层层下达计划指标，一些村集体把积累投进去了，还借款或抬款办企业，有的还为企业贷款担保。企业亏损倒闭，债主也找不到了，债务只能由村集体承担。

5.管理制度不健全。村集体抬款、贷款、担保等经济行为随意性大，大额开支管理混乱，发现时已成事实，追究的法律制度缺失或者空白。村“养员”过多，名目繁多的各级检查评比，造成办公经费、招待费严重超标，也是村债务积累的因素之一。

三、对策措施

各级政府对村集体实行“压力型体制”，加速了权、责、利的分离，导致村集体背负了沉重的债务。可见，从政策上、体制上解决村级债务问题十分必要。黑龙江省化解村级债务，应在“合理分类、区别对待、政策支持、分类化解”的基础上，建立严格制度，坚决遏制新增债务。

1.制订清收债权偿还债务的政策措施。债权大于债务的村，通过清收债权化解债务是一条主要途径。农户欠村集体的是历年应缴农业税、提留和统筹等款项，是法律和政策允许的合法负担，是农民应尽的义务。黑龙江省农户欠款接近债权总额的60%，回收债权化解债务潜力很大。现行的《全面推进农村税费改革试点工作的意见》等文件中制订的关于减缓回收村级债权的一些政策，过于强调减轻农民负担，助长了违反合同信誉、不履行应尽义务的不良行为和风气，特别是大多数信守合同，已经交纳税费农户心理的不平衡。所以，应对这些政策进行调整和完善，以维护国家法律、政策的连续性、权威性和严肃性。应制定有利于村集体回收债权的政策措施和操作办法。如应允许从国家给予农民的补贴资金中扣缴其相应欠款，实现享受权利和履行义务的统一，回收的款项用于化解债务。对于生活困难的农户，纳入农村最低生活保障，保障其基本生活。通过村务公开，把村集体所有欠款情况向村民公示。针对各类债权的具体情况，欠款数额大小和不同农户的实际承受能力，分类拿出切实有效的清收办法，制定年度计划，逐步清收。

2.农户“黑”地纳入村集体发包管理。2001年以来，各村收回抵债机动地，用于解决农户土地承包纠纷，村集体带回了近4亿元的新债务。黑龙江省速生丰产林整地，大片林地和草原变成了良田。有关数据显示，全省未列入集体管理的不交农业税、不交承包费的“黑地”上千万亩，这是化解债务潜在的重要资源。收取“黑地”承包费也有法可依。如《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《农村土地承包法》规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”土地等资源归国家或者集体所有，属于有偿使用，经营户应向集体缴纳承包费用。应出台政策，授权以县为单位，制定未纳入村集体管理土地清理的工作方案，按照略低于当地农民自行流转承包土地的价格收取承包费用，用于化解村债。

3.制定核销村集体欠银行贷款本息政策。对村集体在银行、信用社等金融机构的贷款，按不同情况，制定相应政策。如对确实是多年老账、坏账、呆账的贷款，要实行“本息分离，息不转本，息不计息”。对确实用于农村社会公益事业建设的贷款，要制定挂账停息的相关政策，逐年给予核销，彻底走出利息转本金，基数增加又产生新的利息往复循环。对确实用于兴办村集体企业的贷款，目前企业已经不存在的，要参照国有企业破产有关政策，给予核销。省国资委数据显示：截至2007年6月，黑龙江省累计实施政策性破产立项43户，破产终结25户，核销金融债权40.4亿元。多数村办集体企业是国家号召兴办的，应该享受和国有企业同等待遇。超前发展村公益事业，也是各级政府指令性、任务性、政策性造成的，核销这部分银行贷款，是遵循“谁决策、谁负责”的原则，也是履行政府责任的必然要求。

4.推广化解村级公益性债务奖励政策。2005年，黑龙江省确定绥化市作为化解村级公益性债务试点市。对偿还村级举办农村义务教育、医疗卫生、基础设施等社会公共公益性事业建设产生的债务，省级财政给予化解总额30%的奖励。绥化市2005年和2006年，共化解公益性债务2.44亿元，省财政给予9 206万元奖励。绥化市化解村债试点已取得成功经验，应在全省加快推广，实现普惠激励制度。省级财政应对各地化解村公益性事业债务给予化债奖励政策。这项财政资金的拨付属于利益的再分配，应公平合理。可以按全省村平均债务额的一定比例发放化解债务补贴资金（也可以考虑村型大小的因素），债务多的村用来化解急需解决、矛盾突出的债务，债务少的村除用来偿还现有债务外，剩余作为财务管理好的奖励资金，鼓励村搞好资金管理，体现“奖优罚劣”而不能“奖劣罚优”。全省村级教育负债占总债务的20%多，比例很大。黑龙江省争取到国家化解“普九”义务教育债务试点工作。化解债务资金来源由国家投入33%，省级财政奖补30%，剩余37%由县级匹配。参照这个政策，对以往开展其他达标升级活动形成的债务，也应本着“谁主张、谁偿还”的原则，实行剥离挂账，由国家或主管部门补偿归还。

5.坚决遏制新债发生。国家或省级财政要建立农村抢险救灾和重大突发事件支出财政投入机制，把这类支出列为财政对村转移支付项目，从源头上防止新债发生。要严格控制村级管理费支出和村级“三项费用”管理，绝不允许超范围超标准开支。新建农村基础设施和公益事业，坚持有多少钱办多少事，不得举债办事业。各级政府安排的农村基础设施建设应有财力保障，不得采取村级预付、垫支等手段上项目。对于违反规定发生新债的村，按照“谁举债、谁负责”的原则，追究相关负责人的责任。村级组织不得以任何名义向金融组织贷款或向社会借款填补收支缺口，不允许举债办公益事业，搞形象和政绩工程。健全完善村级债务动态监测机制和长效的审计机制，有效预防新债的形成。

6.强化县乡化解责任。把村级债务化解成效作为考核县、乡、村干部政绩的重要内容。以县、乡政府为单位制定处理债权债务政策。建立集体资源台账，实行分类、评估和价值预测管理。采取承包、租赁或拍卖等方式，提高村集体资产资源运营效益，实现商品化和利益最大化，拓宽化解债务资金来源渠道。各地偿还化解村级债务的有效措施，应上升为政策规定。理顺农村经营管理体制，强化各级农经部门的行政职能，制定出台违反农村财务管理处罚、农村集体资产管理等规章制度，加大对村集体经济管理和监督。坚持村务公开、民主理财制度，完善“一事一议”制度，保证村民的知情权、参与权、监督权。

参考文献：

[1]省农委.化解全省村级债务工作情况的报告.内部资料，2007，（11）.

[2]杨茂君.关于乡村债务问题的调查与建议[J].中国改革论坛，2006，（12）.