城管机构“潜规则”

周天勇

城管体制绝对是给社会添乱的体制。大多数城市不给城市管理部门全额拨款，这就是默许城管机构依靠收费罚款来保证机构运转。

现在很多关于城管问题的讨论，实际上没有抓住核心问题。城市管理局这个机构很尴尬。城管问题的核心所在，是大多数城市不给城市管理部门全额拨款，这就是默许城管机构依靠收费罚款来保证机构运转，包括解决人员福利、车辆、办公等等开支。这是最不合理的。这样存在的问题就是，在管理城市秩序时，不是为了管好这个城市而去执法，而是某种程度上为了收钱。这就导致了以收费罚款为目的的管理。

大部分城市的行政拨款很少。即使北京市，也是差额拨款，不是全额拨款。城管的工作逻辑就是，不论对错，即使一个违法的人也没有，这一天也得收钱上来。如果地方政府保留城管机构，那就需要全额拨款，把这个机构养起来，不让也去个体户、企业和小商小贩那里创收。政府对这个状况心知肚明，但不挑明。

比如城管要盖楼，实行自筹经费体制。财政没有拨款。不像纯行政性单位，政府会给予拨款。只要有收费权，政府就希望这些部门自己解决经费问题。而自筹经费的建筑，发改委不控制规模，20人的机构会修建成能容纳200人办公的大楼，这些盖楼的钱不得去个体商贩那里收取吗?

政府大量的事业机构和执法机构都推行不拨款、或者差额拨款的管理体制，让拥有执法权的部门自己想办法创收。在部分地方的城管部门，有一个奖励机制，叫“超收奖励罚款分成”。比如说，某市的城管罚款，今年收1个亿，明年收1_2亿，多出来的2000万元，就可以以分成的方式给予奖励。文件里没有，但好多地方都存在，这是潜规则。

城管部门一般都是收支两条线，也有部分地方是坐收坐支。后者比较混乱。比如说，城管部门需要支出成本5000万元，而实际收入达到7000万元，多收入的部分就可以奖励。罚款的部分可以和财政部门分成。包括部分工商和交警机构及人员存在不法违规行为，关键都是有利益在其中作祟。

在国外，类似国内城管的职责，都是警察在管。我们的城管机构就相当于第二警察局，这是不对的。从历史上来看，上世纪90年代初，为了解决行政执法权力多部门形式的混乱状况，城管机构才应运而生。实际上，这个问题应该在原有行政执法部门内部解决。管不过来，可以增加人，可以增加机构。在高速公路上，时常出现的车辆漏土、烧机油冒黑烟等现象，没人管，交警不管，城管也不管。而实际上，我们的执法机构却这么多。这些职能，该划给哪个部门就给哪个部门，不需要单独出来城管部门。

中国人口多，又处于农业社会向工业社会、快速城镇化的发展阶段。大量的人需要维持生讹杜绝不了小商贩的问题。中国的城市不要想—下子到欧美发达国家城市的水准。想要城市完全现代化，没有流动人口和小商小贩，根本不可能。即使欧美的城市也有游商，也会专门划分出地方来供游商经营，想把流动商贩消灭光，是非常不现实的。

小商小贩自己组织化程度比较弱，底层人员多，流动性强。依据我们现在的工商制度，很多游商没有注册登记，都是非法的。游商注册登记了还怎么干?最好的办法就是允许发展非注册登记的商户，国外有类似制度。有的国家1／3企业不登记，只是备案。卖东西就缴纳销售税，没有达到上人所得税的起征点，就不需要缴纳个税。另外，没登记的话，很多税种就不需要缴纳。

城管部门应该精简，然后合并到公安系统，多管理一些和百姓生活密切相关的事情，比如乱占绿地，公共场合抽烟，等等。只要没有影响公共利益，你管人家老太太在自家门口卖个鞋垫干嘛?有些地方可以疏导，而非单纯取缔。

城管体制绝对是给社会添乱的体制。城管有可能会对我们国家的社会稳定酿成大祸。这样的例子在全国各地已经屡见不鲜。最后很可能导致百姓对城管制度的敌视，最后发展成为群体性事件。人们同情弱者，本来对政府有各方面的看法，城管再去剥夺底层民众的生计和饭碗，会引起公愤。

解决的办法只有一条，就是财政拨款，要不就撤销这个部门。另外，必须允许非登记游商、流动摊贩的合法性，必须给百姓生计。

周天量中共中央党校研究室副主任